Il problema della PA digitale è la governance

Il problema della PA digitale è la governance
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La dichiarazione dei Ministri per l’Innovazione dell’Unione Europea riunitisi a Malmo il 18 Novembre 2009 rilancia il tema dell’e-government e della trasparenza della PA.  Ma in Italia siamo in ritardo: secondo Eurostat il nostro paese è al 22esimo posto su 27 stati membri per utilizzatori di servizi di e-government ad alta interattività.  Il problema però non sono solo gli utenti e la disponibilità di banda larga, ma la stessa disponibilità di servizi on line, ancora scarsamente diffusi soprattutto a livello locale.

Cosa sta bloccando lo sviluppo di una PA innovativa, trasparente e inclusiva? L’articolo analizza il problema della governance e il difficile rapporto tra le politiche nazionali e locali.

 

1. Politiche nazionali e locali: un coordinamento difficile 

 

Le politiche per l’innovazione e l’informatizzazione hanno assunto un ruolo centrale nella riforma della Pubblica Amministrazione (PA) in Italia a partire dal lancio del Piano nazionale di e-government del 2001, a seguito dell’esperienza delle riforme Bassanini degli anni ’90 e sulla spinta di strategie europee quali la Strategia di Lisbona, i Piani eEurope e i2010.

Gli interventi a favore dell’offerta di servizi di e-government e e-democracy trovano molteplici giustificazioni sia dal punto di vista dell’efficienza e dell’efficacia della macchina amministrativa – in termini di riduzione dei costi, semplificazione amministrativa, capacity building – sia dal punto di vista della trasparenza, dell’inclusione sociale e della più generale accountability dell’azione pubblica.  L’introduzione di tecnologie per l’informatizzazione e della comunicazione (ICT) per l’offerta di servizi pubblici, infatti, implica l’instaurarsi di un rapporto più diretto tra PA e cittadini, con evidenti conseguenze anche sull’etica della politica e dell’amministrazione.  Inoltre, il settore pubblico può svolgere, oltre al ruolo di utilizzatore finale di tecnologia – capace di orientare con le sue scelte di acquisto la qualità dei beni e servizi ICT offerti dal mercato (public procurement) – anche quello di catalizzatore dell’attività innovativa svolta a valle da cittadini e imprese.

 

Mentre con la modifica del Titolo V della Costituzione l’attuazione e il governo degli interventi avviene prioritariamente a livello regionale e locale, a partire dal 2000 a livello nazionale gli sforzi sono stati diretti, oltre all’informatizzazione dei Ministeri e delle altre strutture centrali, alla costruzione di un quadro comune di riferimento in termini di strategie e priorità condivise.  Tra le iniziative più significative lanciate dal 2000 al 2006 è utile citare, oltre al Piano Nazionale di e-government (la prima fase e la seconda fase del Piano Nazionale di e-government hanno richiesto un investimento complessivo rispettivamente di 472 milioni di Euro e 207 milioni di Euro), il Codice dell’Amministrazione Digitale (CAD) ad oggi in fase di aggiornamento, e il Sistema Pubblico di Connettività (SPC). Proprio il CAD, richiamando la competenza esclusiva dello Stato sul coordinamento informatico dei dati dell’Amministrazione statale, regionale e locale, attribuisce allo Stato la fissazione delle regole tecniche necessarie per garantire la sicurezza e l’interoperabilità dei sistemi informatici e dei flussi informativi per la circolazione e lo scambio dei dati e per l’accesso ai servizi erogati in rete dalle amministrazioni. L’attuazione del Piano nazionale di e-government, in particolare, è stata caratterizzata da una forte collaborazione tra centro e periferia, consentendo, nell’aprile del 2002, il co-finanziamento, da parte del Ministro per l’Innovazione e le Tecnologie Lucio Stanca, di 134 progetti-pilota che hanno visto la partecipazione di circa 5.000 Enti locali. Si è trattato, nella maggioranza dei casi, di iniziative pioneristiche volte alla costruzione di portali per l’accesso ai servizi on line, grazie allo sviluppo, da parte di Enti “capofila”, di soluzioni informatiche da estendere successivamente agli altri Enti aderenti ai vari progetti.  L’attuazione dei progetti è stata supportata, sul territorio, dalla rete dei Centri Regionali di Competenza per l’e-government (CRC) – gruppi di lavoro composti sia da funzionari regionali sia da esperti del Centro Nazionale per l’Informatica nella PA – tramite azioni di assistenza tecnica, raccolta dati e comunicazione dei risultati. Nonostante molte delle iniziative finanziate abbiano scontato una scarsa sostenibilità economica al termine dei finanziamenti nazionali e regionali e un’attenzione insufficiente verso la reingegnerizzazione dei processi interni per l’offerta di servizi realmente avanzati, esse hanno costituito la base di future iniziative locali e hanno contribuito a promuovere la consapevolezza anche politica circa l’importanza dell’innovazione in un contesto locale complessivamente ancora arretrato.

 

A partire dalla conclusione della prima fase del Piano nel 2006, però, il livello di governo nazionale ha dimostrato, in generale, una minore incisività nel proporre e attuare strategie unitarie e di sistema (i 7 obiettivi di legislatura per l’e-government del Ministro Nicolais, peraltro difficilmente misurabili, sono rimasti in larga misura disattesi nonostante gli sforzi profusi verso la realizzazione di una governance condivisa), facendo sì che le strategie e le politiche regionali assumessero un ruolo centrale.  In particolare, a fronte della drastica diminuzione di risorse ordinarie nazionali, si è assistito, al Centro Nord, ad una maggiore frammentazione degli interventi che ha portato a privilegiare le iniziative delle singole Regioni finanziate prevalentemente con fondi propri e, al Sud, ad un maggiore ruolo esercitato della politica regionale comunitaria e nazionale, dato che i Fondi Strutturali Comunitari e il Fondo Aree Sottoutilizzate (FAS) costituiscono anche oggi di gran lunga la principale fonte di finanziamento per questo settore. Gli investimenti sul tema dell’e-government finanziati dai fondi comunitari nel periodo 2000-2006, infatti, sono stati pari a 595 milioni di euro, secondo l’ultima Relazione del Ministero dello Sviluppo Economico sullo stato di attuazione del Quadro Comunitario di Sostegno 2000-2006. Inoltre, secondo il rapporto del CNIPA “Lettura trasversale sulle politiche di e-government e società dell’informazione”, sono da considerare anche gli investimenti attuati, nello stesso periodo, mediante gli Accordi di Programma Quadro del settore “Società dell’Informazione” (sui quali convergono i Fondi Strutturali ma anche da risorse del FAS e risorse regionali ordinarie), che impiegano complessivamente oltre 1.280 milioni di euro di investimenti (il 73% dei quali destinati al Mezzogiorno).

Per quanto riguarda gli investimenti programmati per gli anni futuri, in attesa che il Governo nazionale sblocchi la dotazione di 800 milioni di euro dedicati alla diffusione della banda larga, la programmazione del Quadro Strategico Nazionale 2007-13 ha destinato, secondo il Rapporto del Ministero dello Sviluppo Economico “Migliorare le Politiche di Ricerca e Innovazione per le Regioni“, ulteriori 653 milioni di euro ai soli servizi di e-government, a cui vanno aggiunti 373 milioni di euro per la diffusione della banda larga nei territori a fallimento di mercato.

Questa situazione, quindi, da una parte ha determinato, nel Centro-Nord, la nascita di iniziative spesso virtuose di coinvolgimento degli Enti Locali da parte dei Governi Regionali, ma, dall’altra parte, ha messo in luce le gravi difficoltà delle strutture organizzative delle Amministrazioni Regionali del Mezzogiorno, che avevano avuto nella politica nazionale un riferimento prioritario nella definizione delle strategie, nel priority setting degli obiettivi e nella definizione di azioni di sistema a carattere inter-regionale.

L’esigenza, da parte delle Regioni, di convergere verso strategie e modelli condivisi si è concretizzata, nell’ultimo anno, nella proposta di un “Piano Straordinario e-gov 2010”, approvato dal Centro Interregionale per i Sistemi informatici, geografici e statistici (CISIS) a marzo 2009.  Al centro del Piano vi è l’idea che il coordinamento inter-regionale possa rappresentare la risposta alla crescente duplicazione di piattaforme, soluzioni e servizi a livello territoriale, spesso virtuosi ma scarsamente interoperabili. La proposta regionale va a integrare il piano nazionale “e-gov 2012” del Ministro per la Pubblica Amministrazione e l’Innovazione Renato Brunetta, lanciato a gennaio 2009, che si inserisce nella più ampia azione di riforma della PA riassunta nel Piano Industriale per la Pubblica Amministrazione. Il piano elenca ben 80 diverse iniziative, incluse all’interno di 27 obiettivi strategici, consistenti sia in specifici progetti pilota sia nella diffusione di particolari strumenti quali la posta elettronica certificata. Data la particolare condizione della finanza pubblica a seguito della crisi economica, e-gov 2012 non prevede di fatto investimenti (alcune iniziative sono tutt’ora prive di copertura finanziaria), promuovendo progetti “a costo zero” che fanno leva sui risparmi generati dall’introduzione delle nuove tecnologie. Sul fronte territoriale, sebbene le Regioni considerino la strategia del Ministro incapace di valorizzare i progetti e processi di innovazione già avviati a livello locale negli ultimi anni (vedi introduzione al “Piano Straordinario”), nel piano nazionale non mancano iniziative ambiziose, quali l’automazione della circolarità anagrafica, avente lo scopo di eliminare l’obbligo per il cittadino di comunicare i propri dati a vari Enti (Comune, Agenzie delle Entrate, Motorizzazione, Aziende sanitarie, etc.), che però risulta ad oggi ancora nelle fasi preliminari di attuazione.

Il Ministro Brunetta, inoltre, negli ultimi mesi, si è formalmente impegnato a colmare il gap tra obiettivi nazionali e territoriali alla ricerca di un maggiore coordinamento con le Regioni, facendo leva su sedi e strumenti di governance introdotti dai precedenti governi. E’ datata 8 aprile 2009 la firma di un protocollo d’intesa tra il Governo e la Conferenza delle Regioni e Province Autonome ai fini di promuovere “una costante interlocuzione attraverso la creazione di canali di raccordo diretti e permanenti tra i due livelli istituzionali”. È stato sancito, inoltre, dal Comitato dei ministri per la società dell’informazione, convocato il 18 settembre 2009, l’impegno del Governo a promuovere intese e accordi di collaborazione tra le Regioni, nel quadro dell’azione sviluppata dalla Commissione permanente sull’innovazione tecnologica nelle regioni e negli enti locali (“ex-Lanzillotta”), che opera presso la Conferenza Unificata Stato-Regioni-Città e autonomie locali.

 

2. I risultati

 

Ad oggi, i risultati di tutti questi sforzi non appaiono confortanti.

La Relazione della Commmissione Europea sullo stato di attuazione della strategia comunitaria “i2010” dell’8 agosto 2009 riporta gli indicatori-chiave sullo stato di avanzamento dell’e-government: l’Italia si colloca al 22esimo posto, su 27 Stati Membri dell’Unione, per utilizzatori di servizi di e-government che prevedono la conclusione on line del procedimento. Si tratta dell’8% dei cittadini (l’Olanda è al primo posto con il 32%, la Francia si attesta al 25%, l’Inghilterra al 12%) e del 42% delle imprese (la Finlandia, prima in Europa, mostra una percentuale dell’81%, mentre tale percentuale scende al 67% in Francia, al 55% in Inghilterra e al 45% in Spagna e Germania).  Le statistiche dell’Eurostat citate nella Relazione mostrano non solo una minore propensione all’utilizzo di Internet da parte dei cittadini italiani – preoccupante soprattutto perché i maggiori differenziali si registrano tra i giovani – ma anche la particolare difficoltà che il nostro Paese fa registrare nell’utilizzo dei servizi offerti via web dalla Pubblica Amministrazione.

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Da quali fattori è determinato questo scarso livello di utilizzo?

Nella tabella 1 l’utilizzo dei servizi di e-government da parte degli utenti Internet (Istat, indagine “Aspetti della vita quotidiana”, modulo “e-government”, 2006) è messo a confronto con i dati, opportunamente rielaborati, sulla disponibilità degli stessi servizi recentemente pubblicati dal Dipartimento Innovazione e Tecnologie e dal CNIPA nel Rapporto “La disponibilità dei servizi di e-government a livello locale” (Dicembre 2008) [1], raccolti dalla Rete dei Centri Regionali per l’e-government (CRC) in collaborazione con l’Istat a inizio 2007 tramite analisi diretta via web dei siti pubblici operanti nei 1.112 Comuni con più di 10.000 abitanti.

E’ possibile notare come i servizi più utilizzati siano evidentemente anche quelli maggiormente disponibili. I servizi relativamente più diffusi tra i cittadini, quali l’accesso alle biblioteche pubbliche (11,5%), il pagamento delle tasse (9%) e la ricerca di lavoro (7%), rappresentano infatti i servizi offerti dalla PA al maggior numero di potenziali utenti (rispettivamente all’81,9%, 100% e 57,8%).  Specularmente, i servizi on line che la PA rende disponibili alla quota minore di popolazione sono caratterizzati dal più basso tasso di attuale utilizzo, e, spesso, da alti tassi di utilizzo potenziale.

Inoltre, è interessante confrontare l’utilizzo di servizi di e-government con l’utilizzo dei servizi offerti via web dal settore privato in qualche modo paragonabili, cioè quelli che, senza limitarsi alla semplice informazione, richiedono agli utenti dotazioni e competenze piuttosto simili al fine di concludere la transazione on line: nello stesso anno (2006), gli utenti dei servizi di e-banking rappresentavano il 22% degli utenti internet, mentre l’utilizzo del web per cercare informazioni e prenotare vacanze o soggiorni era abituale per il 39% degli intervistati.  Si tratta, quindi, di percentuali almeno doppie rispetto ai servizi pubblici on line più diffusi.

 

Questi risultati sembrano quindi suggerire che, nella fase attuale di diffusione dell’e-government in Italia, la principale determinante dello scarso utilizzo dei servizi della PA sia, dopo tanti sforzi per la costruzione di portali web, ancora la scarsità dell’offerta.

Sembra, cioè, che gli Enti Locali incontrino difficoltà non tanto a promuovere l’utilizzo dei propri servizi, quanto ancora a erogare i servizi stessi. Difficoltà di bilancio, assenza di infrastrutture di connettività, scarso commitment politico,  mancato coinvolgimento in progetti condivisi con altre Amministrazioni, insufficiente utilizzo delle ICT nei processi interni caratterizzano gli Enti “esclusi” dalla diffusione dell’e-government. In altre parole, larga parte della popolazione italiana, spesso – ma non solo – residente in Comuni di piccole dimensioni o in aree “marginali”, soffre di un digital divide legato non solo alla mancanza di banda larga, ma anche all’impossibilità di interagire efficacemente con la PA attraverso il web.

 

Gli ultimi dati disponibili dell’indagine Istat sulle ICT nelle Pubbliche Amministrazioni locali – riportati nella recente e obiettiva Indagine conoscitiva sull’ICT nella Pubblica Amministrazione presentata dal Ministro Brunetta alla I Commissione Affari Costituzionali della Camera nell’ottobre 2009 – confermano questo fenomeno.  Solo a titolo di esempio, nel 2007 il 97% dei Comuni Italiani, il 98% delle Comunità montane e l’89% delle Province ha dichiarato di non erogare nemmeno un “servizio a piena interattività” sul proprio sito web.

Difficoltà nell’offerta si riscontrano anche considerando il tema della partecipazione alla politica locale tramite il web e le nuove tecnologie.  Il rapporto del Dipartimento per l’Innovazione e del CNIPA sopra citato mostra che forum e sondaggi sono presenti, rispettivamente, nell’8 e 7% dei Comuni Italiani superiori ai 10.000 abitanti. Iniziative interessanti per sfruttamento delle potenzialità del cosiddetto web 2.0 esistono ma rappresentano ancora casi isolati.

 

3. Quali prospettive?

 

Gli interventi per la diffusione dell’e-government coinvolgono in modo trasversale tutti i settori della Pubblica Amministrazione (dalle anagrafi all’istruzione, dai servizi pubblici alla salute) e le migliaia di Enti e Amministrazioni pubbliche che operano a livello nazionale, regionale e locale.  Ogni singola Amministrazione è chiamata a conseguire molteplici obiettivi: la reingegnerizzazione dei processi interni al fine di migliorarne l’efficienza, lo scambio in tempo reale di dati e informazioni con le altre Amministrazioni, l’offerta di servizi telematici ad alta interattività che consentano di concludere le pratiche direttamente via web, la trasparenza delle informazioni gestite nei confronti dell’utenza.

In tutto questo, le Amministrazioni Regionali stanno giocando un ruolo di primo piano, in quanto ad esse è di fatto demandata non solo la gran parte della fase attuativa di tali politiche, ma anche il raccordo tra i piani nazionali e le esigenze dei territori, nei quali avviene l’effettiva erogazione della maggioranza dei servizi rivolti a cittadini e imprese.

 

E’ evidente quindi la complessità di tali politiche, determinata non tanto da problematiche di carattere tecnologico (le tecnologie necessarie sono già disponibili e diffuse nel settore privato), ma piuttosto dall’articolata governance che tali interventi richiedono.  Appare manifesta, infatti, l’esigenza di un più efficace coordinamento – sia a livello politico e amministrativo sia a livello tecnico e organizzativo – tra i vari livelli amministrativi per disegnare strategie condivise, evitare duplicazioni favorendo l’interoperabilità e il riuso delle soluzioni tecnologiche sviluppate e aggregare la domanda di ICT di Enti e Amministrazioni pubbliche agendo il più possibile come soggetto unitario nei confronti del mercato.

In particolare, la scarsa quantità e qualità dei servizi di e-government disponibili, tenuto conto dell’ingente ammontare di risorse dedicate negli ultimi anni alle interfacce di front-office quali portali e siti web pubblici, suggerisce la necessità di politiche nazionali e regionali realmente inclusive dell’universo degli Enti Locali, nonché di una profonda razionalizzazione dei flussi informativi tra i vari livelli amministrativi, accompagnata da un’armonizzazione normativa che regoli l’interoperabilità dei dati pubblici, necessaria per disgiungere la titolarità degli stessi (es. i Comuni per le anagrafi o l’Agenzia delle Entrate per i dati fiscali) dal loro utilizzo.

 

In conclusione, un maggiore coordinamento appare imprescindibile per conseguire, come obiettivo di base, una maggiore trasparenza e un’offerta di servizi più sofisticata e capillare, che, dai dati a disposizione, sembra costituire il vero ostacolo all’utilizzo dell’e-government tra i cittadini e le imprese. 

Si tratta indubbiamente di un processo lungo e difficile, che trova nella frammentazione amministrativa italiana uno dei principali ostacoli. Nel frattempo, come sottolinano i più recenti studi sull’evoluzione dell’e-government, una prima “semplice” soluzione al problema della trasparenza è costituita dall’apertura delle banche dati pubbliche a cittadini e imprese sul web al fine di favorire la creazione di servizi a valore aggiunto da parte degli utenti stessi: non si tratta di costruire costose e complesse piattaforme informatiche, ma semplicemente di caricare su Internet dati e informazioni in formato riutilizzabile (non solo cioè i pdf con gli incarichi di dirigenti e consulenti), in modo tale che chiunque non solo li possa leggere, ma li possa interpretare e ri-usare per nuovi servizi e applicazioni.

 

* www.luigireggi.eu

 

[1]  Il Rapporto è scaricabile dal sito del CNIPA all’interno di un pacchetto contenente i rapporti redatti dalla rete dei Centri Regionali di Competenza per l’e-government e la Società dell’Informazione a dicembre 2008 e presentati a Forum PA il 12 maggio 2009. http://www.cnipa.gov.it/html/docs/Societa%20informazione%20territori%20locali.zip.  Il Rapporto sulla disponibilità dei servizi di e-government a livello locale si trova nella cartella “approfondimenti settoriali” => “servizi on line”.