È sempre vivo nel nostro Paese il dibattito pubblico sull’opportunità di finanziare e mantenere attiva una misura di sostegno al reddito come il Reddito di Cittadinanza (RdC). I più critici sono convinti della sua inappropriatezza, principalmente perchè in molti casi il RdC non è percepito dai veri poveri e da coloro che ne avrebbero bisogno. Tali convinzioni si basano su due evidenze principali: i) i dati sull’attività di contrasto all’indebita percezione del RdC, che evidenziano irregolarità nel 12% dei nuclei familiari controllati (si veda IlSole24Ore ); ii) studi, come il rapporto della Caritas, che mostrano come la misura escluda molte famiglie povere, mentre renda eleggibili soggetti non poveri.
Per quanto riguarda la prima evidenza è difficile stabilire se il problema delle false dichiarazioni nasca dalla misura in sé o sia un problema strutturale del nostro Paese. Inoltre, in merito alle evidenze empiriche, bisogna segnalare che gli studi fin qui presentati si basano quasi esclusivamente su dati derivanti da indagini campionarie sul reddito e, con una microsimulazione, la percezione del RdC viene imputata a tutte le famiglie che soddisfano i requisiti (o a un sottoinsieme casuale di esse corrispondente al numero effettivo di beneficiari).
Il primo limite di questo approccio è che non tutti coloro che posseggono i requisiti sanno di poter accedere alla misura; inoltre, molti potrebbero avere bisogno di essere supportati per presentare domanda o avere altri problemi e impedimenti. In effetti, gli stessi studi che adottano tale strategia empirica sottolineano che occorre orientare e indirizzare quelle fasce di popolazione che vivono in situazione di grave marginalità. Pertanto, paradossalmente, proprio i cittadini che presentano maggiori difficoltà socioeconomiche potrebbero non aver avuto accesso alla misura, ma essere stati ugualmente considerati in questo tipo di analisi su dati individuali tra i soggetti beneficiari della policy.
La seconda criticità riguarda la definizione di povertà. Alcuni studi, come quello sopracitato, utilizzano indici di povertà assoluta (o relativa), calcolati esclusivamente sul reddito, ma è stato ampiamente dimostrato che la povertà è intrinsecamente multidimensionale (Alkire et al., 2015). Considerare solo il reddito vuol dire ignorare, tra le altre cose, i patrimoni individuali e l’eterogeneità territoriale delle condizioni socioeconomiche oltre che di qualità, efficacia ed accessibilità dei servizi pubblici, che storicamente caratterizza il nostro Paese. Per queste ragioni, sempre più spesso, i criteri di ammissibilità alle misure di sostegno al reddito includono, oltre al reddito, una vasta gamma di variabili economiche, sociali e demografiche (Coady et al., 2004). Seguendo queste impostazioni teoriche le misure di sostegno al reddito vengono comunemente organizzate come politiche pubbliche con lo scopo primario di contrastare la povertà multidimensionale. L’intrinseca multidimensionalità del fenomeno della povertà pone una serie di sfide metodologiche nell’individuare coloro che necessitano di sostegno, che possono sicuramente compromettere l’efficacia delle misure messe in atto. È indubbio che un intervento di sostegno al reddito inefficace nella fase di individuazione dei beneficiari (mancata capacità di target) genera distorsioni e incentivi dannosi.
Per far fronte a queste criticità, in questo lavoro cerchiamo di valutare la capacità del RdC di intercettare i bisognosi utilizzando dati territoriali (al maggior livello di granularità per cui sono disponibili in Italia) e una misura di povertà multidimensionale e troviamo che il nesso tra bisogno e percezione del RdC appare più stretto. Molteplici ragioni possono spiegare questo risultato. La prima è che il livello di vulnerabilità multidimensionale probabilmente non riflette esattamente la distribuzione del reddito. Inoltre, è ipotizzabile che non sia uniforme il grado di non-take-up a livello territoriale, cioè la quota di cittadini percettori rispetto al totale dei potenziali beneficiari potrebbe dipendere da altri fattori economici, sociali e culturali, che si distribuiscono in maniera non omogenea sul territorio nazionale.
Il Reddito di Cittadinanza. L’acuirsi delle disuguaglianze interne in buona parte dei Paesi sviluppati ha recentemente spinto le politiche pubbliche verso l’introduzione di numerosi interventi di contrasto alla povertà e sostegno del reddito a livello nazionale e sub-nazionale. In Italia il RdC è, di fatto, un sostegno economico finalizzato al reinserimento nel mondo del lavoro e all’inclusione sociale. Come evidenziato nella “XXI Relazione annuale del Presidente INPS” nei primi 36 mesi dalla sua introduzione (aprile 2019-aprile 2022), la misura ha interessato 2,2 milioni di nuclei familiari, che equivalgono a 4,8 milioni di persone, a fronte di un’erogazione totale di quasi 23 miliardi di euro e con un importo medio mensile per nucleo familiare beneficiario pari a 577 euro (a marzo 2022). Dai report mensili pubblicati dall’INPS emerge, inoltre, che il numero dei beneficiari è in continuo aumento dal 2019, ed ha raggiunto 1,04 milioni a settembre 2022 con una spesa pari a oltre sei miliardi di euro per entrambe le misure di sostegno, Reddito e Pensione di Cittadinanza, nei primi nove mesi del 2022.
Come valutare la capacità di target di una misura socioeconomica. La valutazione ideale della capacità di target di una misura come il RdC richiederebbe un monitoraggio di tutta la popolazione residente nel Paese, per capire se i beneficiari abbiano un bisogno di sostegno ex-ante superiore a quello di coloro che non hanno chiesto/ricevuto il RdC. Tuttavia, da un lato manca l’informazione sull’effettivo bisogno di sostegno da parte del richiedente per via della complessità e dell’insormontabile costo di andare a indagare nella vita di ogni singolo beneficiario. Dall’altro, manca anche un monitoraggio censuario sulle condizioni di vita di tutti i residenti nel nostro Paese collegabile a dati individuali dei percettori del RdC. Nello specifico, sulle condizioni di vita esistono delle indagini rappresentative molto importanti come Eu-Silc, che tuttavia non sono censuarie e, a livello individuale, non possono essere utilizzate per un collegamento puntuale con altre fonti di dati, come quelli INPS sul RdC, per tutelare la privacy di chi risponde al questionario.
Per questa ragione, studi recenti, condotti su queste banche dati, hanno dovuto simulare la percezione del RdC sulla base dei criteri desunti dalle caratteristiche di ogni famiglia, con i limiti di cui si è già detto.
In assenza di informazioni individuali sull’effettivo bisogno e l’effettivo ottenimento del RdC è tuttavia possibile sfruttare il dettaglio territoriale più granulare al quale sono disponibili dei dati censuari nel nostro Paese: il comune. Per quanto riguarda la fragilità ex-ante a livello comunale non è possibile avere una stima puntuale della popolazione in povertà assoluta (o relativa). Tuttavia l’ISTAT propone a livello comunale l’Indice di vulnerabilità sociale e materiale (IVSM), composto da sette indicatori: 1) l’incidenza di famiglie monogenitoriali giovani e adulte; 2) l’incidenza di famiglie numerose; 3) l’incidenza di bassa istruzione; 4) il disagio assistenziale; 5) l’affollamento abitativo; 6) il numero di giovani fuori dal mercato del lavoro e dalla formazione; 7) il disagio economico. L’indicatore composito è in linea con recenti studi scientifici sulla deprivazione socioeconomica, che hanno evidenziato come la povertà multidimensionale sia una condizione in cui le persone sono esposte a molteplici svantaggi (si veda, tra gli altri, Liberati et al., 2022; Aaberge et al., 2019; Alkire et al., 2015; Alkire, Foster, 2011; Maasoumi, Lugo, 2008). L’IVSM è costruito su dati censuari a livello comunale, per cui l’ultima rilevazione disponibile è quella del 2011. Pubblicato nel 2015, l’indice ha avuto un vasto utilizzo in importanti ambiti anche istituzionali, quali la determinazione dei Collegi elettorali della Camera dei Deputati e del Senato, la valutazione dello stato di degrado delle città e delle loro periferie, l’introduzione come parametro nei finanziamenti erogati dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ai piccoli comuni. L’approccio multidimensionale e territoriale alla povertà insieme alle solide basi metodologiche su cui è costruito e alla credibilità delle istituzioni che lo hanno sviluppato e già adottato in diversi ambiti, fanno sì che l’IVSM possa essere considerato un valido strumento per misurare la deprivazione ex-ante che il RdC si propone di contrastare.
Il RdC viene realmente erogato maggiormente dove serve di più? Come mostra la mappa a sinistra della Figura 1 la distribuzione dell’Indice di vulnerabilità sociale e materiale evidenzia una marcata disparità territoriale, che riflette un dualismo ben noto nel grado di sviluppo regionale. In questo senso, studi recenti hanno mostrato che dopo la crisi economica manifestatasi nella prima decade degli anni duemila le disuguaglianze tra le differenti aree geografiche italiane si sono ulteriormente accentuate e ampliate, con crescente concentrazione della povertà (Acciari, Mocetti, 2013; Brandolini et al., 2019; Saraceno et. al, 2020). In generale, la mappa evidenzia che nelle regioni del Sud è maggiore la vulnerabilità sociale e materiale e, dunque, è più probabile che un maggior numero di nuclei familiari necessiti di un sostegno al reddito. In effetti, la parte destra della Figura 1 mostra che la quota di famiglie percettrici del RdC nel 2019 si distribuisce in maniera abbastanza simile all’IVSM, con valori più bassi nelle regioni del Nord e più alti nelle regioni del Mezzogiorno. Tuttavia, l’analisi prettamente grafica della Figura 1 non permette da sola di valutare l’effettiva capacità di target della misura. Un’evidenza ulteriore della connessione tra povertà ex-ante e prevalenza dei beneficiari del RdC è proposta in Figura 2, dove si mostra una correlazione a livello di Codice di Avviamento Postale (CAP) (il grado di dettaglio territoriale più granulare per cui è stato possibile ottenere i dati INPS del 2019).
Figura 1: Distribuzione spaziale dell’Indice di vulnerabilità sociale e materiale e della quota di famiglie percettrici del Reddito di Cittadinanza
Note: La rappresentazione grafica di sinistra (in scala di rosso) riporta l’indice di vulnerabilità di ogni singolo comune italiano per il 2011. La mappa di destra mostra, invece, la quota comunale per CAP di famiglie percettrici del reddito sul totale delle famiglie residenti nel 2019.
Come mostra la Figura 2, la correlazione tra l’indice di vulnerabilità sociale e materiale e la quota di famiglie percettrici del RdC è positiva, consistente e significativa. A livello territoriale, la misura sembra pertanto aver intercettato il target di nuclei più bisognosi di politiche di sostegno al reddito: i CAP con più alta vulnerabilità sociale e materiale hanno anche una quota più importante di famiglie percettrici di RdC. Chiaramente questi risultati non si riferiscono direttamente alla povertà e non permettono di capire se esistono delle differenze territoriali nella percentuale di poveri che ricevono il RdC. Questa evidenza diverge parzialmente dagli studi che mostrano come la misura escluda molte famiglie povere rendendo però eleggibili soggetti non poveri.
Le diverse conclusioni a cui giunge il nostro studio possono dipendere da due motivi principali: i) l’utilizzo dei dati comunali rispetto a dati individuali da indagini campionarie; ii) l’adozione di un approccio multidimensionale alla vulnerabilità che va oltre la povertà calcolata unicamente sul reddito. Per quanto riguarda il primo punto, l’utilizzo di dati individuali da indagini campionarie permette di avere una stima individuale al costo, però, di assunzioni forti, come quelle indicate in precedenza. Per quanto riguarda il secondo punto, un approccio multidimensionale consente di tenere in considerazione le condizioni di contesto (compresi i beni e servizi non di mercato), che oltre al reddito determinano la disuguaglianza di opportunità nelle diverse aree (Stiglitz et al. 2010). Non a caso, i criteri per ottenere un sostegno al reddito, in Italia e in altri paesi sviluppati, considerano più aspetti della deprivazione.
Figura 2: Indice di vulnerabilità sociale e materiale e quota di famiglie percettrici del Reddito di Cittadinanza
Note: La rappresentazione grafica mostra i CAP comunali. Nei CAP che coinvolgono più comuni (piccoli comuni), l’indice di vulnerabilità è calcolato come media dell’indice comunale; nei comuni con più CAP (città grandi) le famiglie percettrici del reddito sono state aggregate a livello di comune.
Correlazione= 0.731; Intervallo di confidenza al 95%: LB = 0.716, UP = 0.745
Conclusioni e spunti di policy. Le evidenze raccolte mettono in luce una forte stratificazione territoriale, che si manifesta sia nelle variabili socioeconomiche, sia nell’intensità con cui si è fatto ricorso alla misura. I territori che presentano maggiori problematiche socioeconomiche sono quelli su cui il RdC, ad oggi, interviene in modo più consistente, coinvolgendo il maggior numero di famiglie. In tal senso è auspicabile che le modifiche previste dalla recente Legge di Bilancio e le organiche riforme delle misure di sostegno alla povertà e dell’inclusione che sono in fase di discussione politica si propongano di intercettare in modo sempre più efficace il target di persone bisognose. Un’efficace capacità di target è infatti indispensabile per non lasciare scoperta una fascia di popolazione difficilmente occupabile, specialmente nelle aree più svantaggiate. Ciò anche alla luce delle recenti previsioni fornite dall’Ufficio parlamentare di bilancio che evidenziano come, con l’attuale proposta di modifica al RdC, circa il 38,5% dei nuclei familiari (ovvero 400mila famiglie) potrebbero non ricevere più il sussidio. Ottimizzare la pianificazione e l’implementare delle misure di sostegno al reddito ha ricadute socioeconomiche importanti non solo per chi ha bisogno di aiuto. È stato infatti ampiamente dimostrato che rendere una società più eguale, mediante un intervento che non crei distorsioni, ha effetti positivi su tutto il sistema economico.