Il riesame del PNRR ha aggiunto un’importante riforma a quelle contenute nel Piano: la riforma delle politiche di coesione, da attuare entro il primo semestre dell’anno. Il 7 maggio 2024 è stato così emanato il D.L. 60 del 2024, il cd “DL Coesione”, convertito con legge n. 95 del 4 luglio del 2024, che di fatto attua questa riforma che è, soprattutto, conseguente al fatto che la programmazione 2021-2027 dei fondi strutturali e di investimento europei (fondi SIE, composti da FESR, FSE+, JTF, FEAMPA), procede a rilento nella spesa ed è stata pensata, negoziata e concordata sostanzialmente prima del covid, in un periodo lontano dal contesto corrente, economico e finanziario. Oltre all’assenza di Next Generation EU, non c’erano stati gli shock energetici e inflazionistici, il rialzo dei tassi, la coda lunga di spesa della programmazione 2014-2020 e tante altre condizioni differenti rispetto al passato. Perciò, oggi l’approccio della riforma riguarda principalmente due problemi: la spesa di queste risorse in tempi celeri e il coordinamento delle stesse con le progettualità PNRR in essere. Effettivamente, dalla ricognizione fatta dal MEF-RGS al 29/02/2024 risulta l’avanzamento generale procede lentamente: le risorse in dotazione impegnate con atti giuridici sono pari al 7,8%, con il 6,6% in media per i programmi nazionali e l’8,4% per quelli regionali.
Anche la recente approvazione da parte della Commissione europea del pacchetto primaverile del semestre europeo – che tra l’altro avvia la procedura per deficit eccessivo per l’Italia e per altri 6 paesi – raccomanda caldamente agli stati membri di “continuare o accelerare l’implementazione dei piani nazionali di ripresa e resilienza e i programmi delle politiche di coesione”. Ricordiamo che nel complesso queste politiche per il ciclo 2021-2027 valgono per l’Italia 75 miliardi di euro, cui si sommano altri 60 miliardi del Fondo Sviluppo e Coesione e 6,1 miliardi di Programmi complementari. Meno di 6 sono i miliardi impegnati e la spesa effettiva è di circa 700 milioni di euro.
Nella sostanza, si propone un’operazione di verticalizzazione e centralizzazione del processo di spesa, che solo in parte potrà essere condiviso dalle varie amministrazioni in gestione e partecipato dal partenariato economico e sociale come, invece, le indicazioni europee indicano da tempo. In ogni caso, la maggiore debolezza è che in questa riforma prevale l’attenzione alla tempistica della spesa piuttosto che all’impatto economico e sociale della stessa, sebbene nell’iter di conversione siano stati indicati dei criteri in più che ne fanno riferimento, come l’impatto occupazionale e sociale riferimento.
Eppure, la politica di coesione è la più grande politica redistributiva in Europa: 531,3 miliardi di euro nel ciclo scorso e l’Italia è il secondo paese dopo la Polonia per ammontare di risorse percepite. Anche per questa ragione l’analisi dei suoi effetti meriterebbe maggiore attenzione nella riforma. Le principali analisi proposte in letteratura si sono occupate, appunto, di studiare l’impatto delle politiche di coesione sia da un punto di vista macroeconomico – guardando alla crescita economica delle regioni beneficiarie (aggregate analysis) – sia da un punto di vista microeconomico, osservando gli effetti dei finanziamenti della coesione sulle imprese beneficiarie delle politiche (firms-level analysis).
Il primo studio preliminare in merito alle cooperative, qui sintetizzato, si inserisce nel filone di letteratura sulle analisi firms-level, con l’obiettivo di valutare l’effetto della partecipazione ai fondi di coesione europei sulla performance di bilancio delle stesse, nonché di valutare eventuali effetti eterogenei associati alla data di inizio del progetto (heterogeneous effects), o se questi sono stati più o meno pronunciati nel breve-termine o nel medio-termine (dynamic effects).
A tal fine, si è deciso di utilizzare un approccio controfattuale adottando la tecnica dello Staggered Difference-in-Differences per più periodi di trattamento, visto che le cooperative possono risultare beneficiarie più volte, con diversi progetti e in diversi anni, durante il ciclo di programmazione dei fondi. La metodologia si basa sulla stima del differenziale (ATT, ovvero Average Treatment Effect on Treated) nella variabile dipendente tra il gruppo trattato (ovvero le cooperative beneficiarie) e il gruppo non trattato (ovvero tutte quelle cooperative simili a quelle trattate che non hanno beneficiato dei fondi). Per affrontare lo studio abbiamo costruito un dataset di tipo panel per il periodo 2013-2022 nel quale le variabili dipendenti prese in considerazione, sono: il reddito operativo, il valore aggiunto per addetto (misura della produttività), il costo del lavoro sul reddito operativo, il patrimonio netto, le immobilizzazioni per dipendente (misura di investimenti/innovazione) e il numero di dipendenti. I dati identificativi delle imprese cooperative che hanno partecipato ai fondi di coesione europei sono disponibili nella banca dati di Open Coesione, mentre le informazioni riguardo ai bilanci delle cooperative fanno riferimento alla banca dati AIDA di Bureau Van Dijk, estratti al 29 Aprile 2024.
Le cooperative beneficiarie dei fondi sono mediamente più strutturate rispetto al totale delle cooperative, in base ai dati relativi al 2022: 4,5 milioni di fatturato in media (+ 1,3 milioni rispetto al totale); 59 dipendenti in media (+ 35 in più rispetto al totale); 1,8 milioni di immobilizzazioni in media (+ 800 mila euro rispetto al totale); un patrimonio netto pari a 1,6 milioni di euro (+200 mila euro rispetto al totale).
Nel complesso, i risultati preliminari (Tabella 1) evidenziano effetti abbastanza positivi sulle variabili prese in considerazione.
Per le due variabili dipendenti più robuste in termini di “parallel trend assumption” (ovvero similitudine nelle dinamiche di impresa, prima del periodo di beneficio dei fondi), cioè il Reddito Operativo e il Totale Immobilizzazioni per dipendente, si rilevano i risultati più consistenti: un effetto medio di 9,7% per la variazione del reddito operativo e di 11,4% per le immobilizzazioni per dipendenti a vantaggio delle imprese beneficiarie dei fondi. Per le cooperative del Mezzogiorno questi valori sono anche maggiori: la variazione del reddito operativo risulta più elevata del 16,9% rispetto alle cooperative non beneficiarie localizzate nelle otto Regioni del Mezzogiorno e il valore sale al 20% quando l’attenzione è sul Totale delle Immobilizzazioni per dipendente.
Tabella 1: Risultati delle stime dell’ATT complessivo e dell’ATT per data di inizio progetto (effetto eterogeneo)
Questi risultati, a prima vista, sembrerebbero indicare che le imprese cooperative che hanno beneficiato di progetti delle politiche di Coesione UE presentano una maggiore capacità di produrre reddito e una migliore e più significativa capacità di investimento e innovazione. Dal punto di vista dinamico (Tabella 2), i risultati preliminari sembrano confermare tutto ciò, con effetti maggiori in termini di ATT nel brevissimo periodo (2014-2015) per la variazione del reddito operativo mentre, dal punto di vista degli investimenti, gli effetti medi sono più elevati nel lungo periodo (2016-2022). Questo andamento può essere, in parte, spiegato sia dall’effetto intrinseco degli investimenti sul medio e lungo termine che, in parte, dall’organizzazione dei bandi: maggiormente concentrati su incentivi diretti all’occupazione, contributi in conto capitale, nelle prime fasi del ciclo, mentre quelli per investimenti sono più dilatati negli anni e hanno tempi e procedure di valutazione e assegnazione più lunghe.
Tabella 2: Risultati della stima dell’ATT per anno (effetti dinamici)
In conclusione, possiamo affermare che la riforma delle politiche di coesione in corso può rappresentare un’occasione importante di dibattito per una più accurata valutazione dell’impatto e dell’efficacia di queste politiche nel nostro Paese, anche a livello di impresa. Per le cooperative, le prime stime preliminari sullo scorso ciclo di programmazione confermano effetti positivi, principalmente sulla redditività e come leva per gli investimenti, e gli effetti risultano ancora più marcati nel Mezzogiorno. Tuttavia, la riforma in discussione sembra concentrarsi, certamente nella prima versione del decreto legge e meno nella versione definitiva della legge di conversione, più sugli aspetti relativi alla tempistica e all’accelerazione della spesa che sui contenuti della stessa e sui possibili effetti sul sistema economico. Sarebbe utile perciò allargarne ulteriormente lo spettro d’analisi e il raggio d’azione.
* Le opinioni espresse e le conclusioni sono attribuibili esclusivamente agli autori e non impegnano in alcun modo la responsabilità di Fondosviluppo e Confcooperative.