L’imposta sulle successioni (e quella sulle donazioni, che la accompagna di solito, potendo altrimenti le donazioni, non tassate, sostituirsi e sottrarsi alle successioni, viceversa tassate) hanno avuto, sul piano della storia intellettuale, una vicenda notevole. A partire dalle prese di posizione di Stuart Mill (nei Principles of Political Economy del 1848 ed ediz. successive) sulle imposte di successione, di significato fondativo, esse hanno trovato il favore di molti studiosi – le eccezioni essendo soprattutto quelle di studiosi di orientamento molto conservatore e tendenzialmente libertario; in anni recenti sono anche state riproposte con forza, sulla base di nuove analisi, dagli studiosi più attenti alle, e preoccupati dalle, diseguaglianze (segnatamente Anthony B. Atkinson e Thomas Piketty).
Sul piano degli sviluppi effettivi, queste imposte hanno trovato posto in molti ordinamenti, da molto tempo (p. es., in Italia, Regno Unito, Francia, Stati Uniti, Svezia, dagli anni di fine ottocento e inizio novecento). Esse sono però state tendenzialmente – nonostante le aliquote spesso elevate, e a motivo di esenzioni, agevolazioni, elusione ed evasione – all’origine di gettiti relativamente contenuti; inoltre, negli ultimi dieci-quindici anni, sono state, in diversi paesi (Italia, Regno Unito, Stati Uniti, Svezia) oggetto di manovre di ridimensionamento, e, in qualche caso, di abolizione.
Sul piano delle opinioni pubbliche, infine, nei confronti di queste imposte, sono venute prendendo forza una ostilità accesa e molto vocale, e, assieme, una richiesta insistente di abolizione; l’una e l’altra hanno trovato attenzione e sostegno nei mass media, e, spesso, forze politiche e governi ben disposti (circostanze nelle quali è naturalmente facile vedere le determinanti del ridimensionamento o abolizione delle imposte di cui si è detto appena sopra).
Questa situazione contrastata costituisce lo sfondo del nostro recente libro Ricchezza in eredità: quale futuro per l’imposta sulle successioni? (Bologna, Il Mulino, 2022). In esso, abbiamo cercato di dare una trattazione sistematica, ancorché sintetica, dei maggiori aspetti e problemi che caratterizzano questo tipo di tassazione; allo stesso tempo, abbiamo anche cercato di giungere a un giudizio sui meriti e possibilità dell’imposta. Per il primo punto, si mostra che l’imposta sulle successioni presenta sfaccettature numerose, nei presupposti, condizioni di realizzazione, possibili modalità, ed effetti; per il secondo, si sostiene che essa è una buona imposta (nei profili dell’equità, efficienza, e praticità amministrativa), ma si rileva anche che incontra una limitazione, nell’esigenza di evitare fughe di capitali, e un ostacolo, molto rilevante, nella notata ostilità delle opinioni pubbliche.
Nel sottotitolo del libro viene posta la domanda di quale possa essere il futuro dell’imposta sulle successioni. La risposta che viene data è che, dal punto di vista prescrittivo, l’imposta merita un futuro di non marginale (o comunque, rispetto al presente, meno marginale) presenza nei sistemi tributari. Tuttavia, dal punto di vista della rilevante political economy, tale futuro non può certamente darsi per assicurato, dipendendo esso, nelle varie situazioni nazionali, dalle interazioni che si produrranno tra atteggiamenti collettivi, climi di opinione, maggioranze e iniziative di governo.
Prospettive sull’imposta di successione
L’imposta e la giustizia distributiva. Nel libro, l’esposizione considera il proprio tema secondo diverse prospettive, cominciando da quello più tradizionale, e tuttavia ancora molto rilevante e discusso, di quale giudizio debba darsi dell’imposta in relazione a criteri di giustizia sociale distributiva. Nell’essenziale, si riscontra nella letteratura una fondamentale contrapposizione di giudizi e atteggiamenti, talché l’imposta viene vista come moralmente ammissibile o viceversa inammissibile, e dunque da potersi accettare o da doversi respingere. Nel libro vengono discusse queste posizioni, rilevando come all’idea dell’inammissibilità della tassazione si associ l’altra di una intangibilità, o perfino sacralità, della proprietà, come elemento costitutivo del principio primo della libertà. Diversamente, ritenendosi ammissibile l’imposta, se ne dovrà giudicare secondo le sue di equità ed efficienza.
Equità ed efficienza dell’imposta. La discussione è stata a lungo dominata dal timore che l’imposta fosse lesiva del risparmio, e dunque della crescita, e la sua utilizzazione fu quasi sempre sollecitata da esigenze di raccolta di gettito, soprattutto in momenti e periodi caratterizzati da emergenze nella formazione dei bilanci pubblici – in primo luogo, e così in Italia, in periodi di guerra. La situazione attuale, tuttavia, trova punti di riferimento molto mutati.
Rimane naturalmente rilevante la potenziale capacità dell’imposta di generare gettito, e tanto più potrà esserlo, plausibilmente, in quei paesi (tra cui l’Italia), con alti debiti e alte imposte. Allo stesso tempo, tuttavia l’effetto redistributivo dell’imposta, soprattutto in quanto prelevata a carico dei grandi patrimoni, assume nelle circostanze attuali, e alla luce dei contributi più recenti, il rilievo di fondamentale circostanza giustificativa dell’imposta. Non solo perché la diseguaglianza nella distribuzione dei patrimoni (accanto alla diseguaglianza nella distribuzione dei redditi e perfino più di questa) è diventata caratteristica vistosa e preoccupante degli assetti delle società contemporanee più ricche, ma anche perché i tradizionali timori per gli effetti di disincentivo dell’imposta sulla formazione del risparmio appaiono oggi di misura relativamente ridotta (e decisamente minore di quanto si ritenesse in passato), e anche, più decisivamente, ingiustificati e dissonanti rispetto alla grande abbondanza di risparmio che caratterizza (secondo taluni commentatori, soffoca) l’economia mondiale.
Formulazione dell’imposta. Sul piano della tecnica tributaria, l‘imposta sulle successioni può trovare (e trova in concreto, internazionalmente) formulazioni diverse, in relazione alla possibilità di dare differenti soluzioni a suoi aspetti specifici, dalla indicazione di chi è tenuto al pagamento dell’imposta, alla definizione della base imponibile, alla specificazione delle aliquote e delle eventuali esenzioni, deduzioni (dalla base imponibile) e detrazioni (dall’imposta).
Tra le varie formulazioni che la tassazione dei trasferimenti di ricchezza a titolo gratuito può avere, la preferenza sembrerebbe dover andare alla formula recentemente proposta in Atkinson [2015], che vorrebbe tassata la somma, in capo a ciascun individuo, di tutte le eredità (e le donazioni) ricevute nell’arco della vita. Essa, infatti, sembra interpretare meglio, rispetto alla alternative – utilizzate in concreto o concepibili –, un criterio di equità distributiva (fondamentalmente, nell’essere neutrale rispetto a provenienza e frazionamento delle eredità e donazioni in capo ai beneficiari.
Aspetti critici dell’imposta. Assieme ai meriti dell’imposta, devono anche considerarsi i condizionamenti e limitazioni alle quali l’imposta va incontro, in ragione della mobilità dei capitali e della vulnerabilità alle pratiche di elusione e evasione. Sono circostanze relativamente alle quali qualcosa è stato fatto, grazie in particolare alla collaborazione internazionale in materia di scambio di informazioni, ma che devono essere tenute in conto nella messa punto dell’imposta. Nel caso dell’Italia, che nel confronto internazionale si caratterizza per ampie franchigie e molto ridotte aliquote, queste circostanze sembrerebbero rilevare di meno che altrove, e dunque esservi margini considerevoli al ripensamento e rafforzamento dell’imposta.
I governi, le opinioni pubbliche e le possibilità dell’imposta
Il favore che all’imposta sulle successioni e donazioni sembra di poter accordare, sulla base degli argomenti svolti e anche sulla scorta degli sviluppi recenti della discussione, trova poca risonanza – e spesso obiezioni – nel dibattito politico; soprattutto, trova opinioni pubbliche – non solo da ora – pronunciatamente ostili, che potrebbero ostacolare la sua introduzione, dove mai esistita o abbandonata, o il suo rafforzamento altrove.
Ma come potrebbe l’imposta trovare migliori possibilità di accoglimento? Una precondizione, perfino ovvia, è che trovi forze politiche che ne facciano un proprio fondamentale tema di attenzione e sensibilizzazione, a seguito di un impegno esplicito e determinato alla riduzione delle diseguaglianze, ossia di un impegno necessario e importante ma, allo stesso tempo, trascurato da lungo tempo dal dibattito politico e dalle pratiche di governo.
Sul diverso piano della riorganizzazione dell’imposta, alcuni aspetti sembrerebbero distinguersi – valendo le conclusioni della precedente discussione – come particolarmente rilevanti:
- a) occorrerebbe che la riorganizzazione non fosse associata a una maggiore raccolta di gettito del sistema fiscale nel suo complesso bensì a una redistribuzione del peso fiscale tra le diverse fonti di reddito;
- b) occorrerebbe che essa avvenisse all’interno di una messa a punto organica delle misure di tassazione dei capitali, anche nella loro relazione con la tassazione dei redditi da lavoro;
- c) occorrerebbe che, mediante esenzioni alla base e progressività, producesse un’imposta che risparmiasse i patrimoni di entità relativamente limitata, che fosse quindi per un tratto abbastanza leggera, ancorché di peso crescente all’aumentare dei patrimoni ricevuti eredità;
- d) ancora, plausibilmente, occorrerebbe che prevedesse un trattamento più leggero per i trasferimenti di ricchezza in linea diretta;
- e) infine, potrebbe anche considerare la possibilità di fare dell’imposta sulle successioni e donazioni un’imposta di scopo, vincolandone la destinazione del gettito al finanziamento di spese pubbliche con obiettivi specifici, che fossero di forte apprezzamento da parte dell’opinione pubblica e magari presentassero un collegamento visibile con l’imposta prelevata. Questa impostazione ha il merito di rendere evidente, agli occhi dell’opinione pubblica, il nesso, solitamente poco apprezzato, tra prelievo e spesa; una controindicazione sta invece nel vincolo che introduce nella formazione dei bilanci pubblici, talché la spesa prescelta viene a dipendere dal gettito dell’imposta, venendo allo stesso tempo sottratta al confronto di merito con le altre spese.