La perequazione automatica (o indicizzazione) delle pensioni serve a tutelare il valore reale delle prestazioni nel corso della quiescenza, evitando che l’inflazione ne riduca progressivamente il potere d’acquisto. In Italia, dal 2012, la disciplina sull’indicizzazione è stata oggetto di ripetuti interventi normativi che hanno reso il quadro particolarmente instabile e difficilmente decifrabile. Il dibattito si concentra generalmente sulla percentuale del tasso di inflazione riconosciuta in base all’importo della pensione, ma le questioni rilevanti sono almeno quattro: il grado di copertura dell’inflazione, il meccanismo di applicazione della rivalutazione, l’indice dei prezzi di riferimento, e il coordinamento con il sistema fiscale. In quanto segue, dopo aver ricostruito sinteticamente l’evoluzione delle regole italiane dal 2000 ad oggi, si riflette, da una prospettiva concettuale, sulle principali implicazioni delle soluzioni proposte per tali questioni.
Dal 2000, la disciplina italiana ha alternato un regime ordinario, definito dalla legge n. 388 del 2000, e numerosi interventi derogatori, introdotti soprattutto nell’ambito di manovre di finanza pubblica (Tabella 1).
Tabella 1: Evoluzione della disciplina della perequazione automatica delle pensioni
Il regime ordinario prevede una rivalutazione progressiva per scaglioni: ciascuna percentuale di copertura dall’inflazione si applica soltanto alla quota di pensione che ricade nel relativo scaglione, secondo una logica analoga a quella dell’Irpef. La disciplina vigente riconosce, come indicizzazione, il 100% dell’inflazione alla parte di prestazione di importo fino a quattro volte il valore del trattamento minimo (pari nel 1996 a 7.954,05 euro annui, ovvero 611,85 euro al mese), il 90% per lo scaglione di importo compreso tra quattro e cinque volte il valore del trattamento minimo e il 75% oltre tale soglia. Tuttavia, il regime ordinario a scaglioni è stato applicato solo in alcuni anni: nel 2000-2011, nel 2022 e, nuovamente, dal 2025.
Dal 2012 questo assetto è stato infatti più volte sospeso e sono entrate in vigore regole temporanee – definite esplicitamente dalla Corte Costituzionale come una deroga rispetto alla norma generale – volte principalmente a contenere la spesa pensionistica. La “riforma Fornero” del 2011 ha dapprima escluso dalla perequazione nel 2012-2013 tutte le pensioni di importo superiore a tre volte il trattamento minimo. Negli anni successivi, sono stati adottati sistemi “per fasce di importo”, cioè la percentuale di copertura dall’inflazione si applica non allo scaglione, ma all’intero importo della pensione. A differenza del sistema a scaglioni, questo meccanismo genera chiare discontinuità in corrispondenza delle soglie e può riservare trattamenti sensibilmente diversi a pensioni che differiscono di pochi euro, così violando la stessa equità orizzontale.
Dunque, il legislatore è intervenuto non solo sull’intensità della perequazione, ma soprattutto sul meccanismo – per scaglioni o per fasce – di applicazione. Per valutare le implicazioni delle diverse possibili norme, occorre chiarire gli obiettivi dell’indicizzazione e alcuni possibili effetti distributivi delle diverse scelte. Prima di questa riflessione, è necessario chiarire che, essendo l’attenzione rivolta all’indicizzazione delle pensioni in essere, non si affronterà il tema di come garantire una rivalutazione delle pensioni contributive perfettamente coerente con gli obiettivi di sostenibilità finanziaria intertemporale e di equità attuariale propri del metodo contributivo, tema su cui si è più volte espresso Sandro Gronchi.
Da un punto di vista concettuale, l’indicizzazione integrale delle pensioni al tasso di inflazione serve a far sì che l’importo reale delle prestazioni non si riduca nel corso della quiescenza. In altri termini, fissato un paniere di beni di riferimento (ad esempio, nel caso italiano, quello relativo al calcolo dell’indice FOI), l’indicizzazione piena fa sì che il rapporto fra la pensione individuale e il valore del paniere resti costante nel tempo. Da una prospettiva complementare, prendendo a riferimento un paniere di beni necessari il cui valore si muova in linea con il tasso di inflazione e il cui costo possa essere inteso come una soglia di povertà assoluta (in linea con la metodologia di calcolo della povertà assoluta definita dall’Istat), l’indicizzazione piena – se è ben disegnato il paniere di riferimento – garantisce che nessun pensionato cada in povertà assoluta nel corso del tempo.
L’indicizzazione ai soli prezzi, benché garantisca la possibilità di sostenere nel tempo l’acquisto del paniere di beni di riferimento, incontra però due problemi legati, da un lato, alla rilevanza del paniere di riferimento per la popolazione anziana e, dall’altro, al rischio di scivolamento in povertà relativa.
In primo luogo, vi possono essere ampie differenze nei profili di spesa per classe di età – oltre che per livelli di reddito – e il tasso di inflazione effettivo a cui sono esposti i pensionati potrebbe differire in modo anche consistente da quello relativo al paniere medio di riferimento, soprattutto se – come verificatosi negli ultimi episodi inflazionistici – le diverse classi di beni dovessero registrare tassi di crescita dei prezzi notevolmente eterogenei. Nello specifico, laddove l’inflazione sui “beni degli anziani” – e, ancor di più, degli “anziani poveri” – fosse più alta dell’inflazione sul paniere medio, si registrerebbe una riduzione del potere d’acquisto effettivo dei pensionati, con ricadute sul rischio stesso di scivolamento in povertà assoluta. Le implicazioni distributive derivanti dall’uso di diversi possibili indici dei prezzi andrebbero dunque valutate con grande attenzione.
In secondo luogo, il mantenimento del potere d’acquisto delle pensioni rispetto a un paniere prestabilito non impedisce che – in presenza di crescita economica reale – le condizioni di vita relative dei pensionati si discostino gradualmente da quelle medie della popolazione. In altri termini, in tali circostanze, nel corso del tempo la pensione media, indicizzata ai soli prezzi, si discosterebbe dal salario medio, che cresce in base all’aumento dei salari nominali, dato dal tasso di inflazione più il tasso di crescita del salario reale che, in equilibrio, dovrebbe essere allineato a quello della produttività, con la conseguenza di un impoverimento – in termini relativi – dei pensionati rispetto al resto della popolazione. Per ogni pensionato, tale impoverimento relativo sarebbe tanto più grave quanto maggiore la crescita reale e quanto più lunga la durata della vita in pensionamento.
Negli anni recenti i salari medi sono in realtà cresciuti addirittura meno del tasso di inflazione e, dunque, la problematica in questione non si è posta; anzi, in termini relativi, l’indicizzazione ai prezzi ha tutelato più i pensionati che molti lavoratori, i cui salari nominali sono cresciuti meno dei prezzi. La prolungata debolezza della dinamica salariale nel nostro Paese non appare tuttavia una motivazione sufficiente per trascurare – quantomeno da una prospettiva concettuale – le implicazioni derivanti dalle diverse scelte in materia di perequazione. La scelta di indicizzare ai prezzi o ai salari nominali ha infatti chiare implicazioni di carattere normativo rilevanti per il concetto di povertà e per il criterio di valutazione del tenore di vita degli anziani rispetto al resto della popolazione di riferimento. Va ad ogni modo osservato che, in presenza di crescita reale, l’indicizzazione ai soli prezzi consente di ridurre il rapporto fra la spesa per un dato stock di pensioni in essere e il Pil, così migliorando la sostenibilità della spesa previdenziale.
Anche rimanendo ancorati a un’indicizzazione ai soli prezzi, l’attenzione va quindi posta sull’adeguatezza dell’indice dei prezzi che si prende a riferimento, prima richiamato, e sul livello di indicizzazione che si garantisce. Per quanto attiene al meccanismo di applicazione della rivalutazione, laddove si delinei una copertura incompleta, quello per scaglioni va senz’altro preferito a quello per fasce, che, come detto, sconta rilevanti problemi di iniquità orizzontale.
In relazione al livello di indicizzazione, se parziale o totale, la prima può essere motivata dall’esigenza di garantire risparmi di spesa pubblica e/o dalla volontà di realizzare ex post una maggiore progressività della distribuzione degli importi pensionistici. Tuttavia, con riferimento a quest’ultimo aspetto, nessuna ragione di ordine concettuale appare sufficiente a spiegare perché la maggiore progressività dei redditi debba realizzarsi unicamente con riferimento a quelli da pensione (come accade di fatto quando si applica una formula di indicizzazione parziale a scaglioni) e non si consideri invece auspicabile accrescere, mediante l’Irpef, la progressività con riferimento ai redditi personali da ogni fonte. L’accentuazione della progressività è, dunque, una debole ragione per l’indicizzazione parziale delle pensioni; a spiegarla possono essere principalmente esigenze di cassa poste a carico unicamente della spesa per pensioni e, dunque, della popolazione anziana. Laddove non si intendesse porre in discussione questo impianto, e si proseguisse quindi verso forme di perequazione parziale per contenere la spesa pubblica, va peraltro valutato se – fatte salve le prestazioni di importo più basso – l’importo assoluto della pensione debba essere l’unico parametro per stabilire la percentuale di inflazione da applicare sulle prestazioni. In coerenza con la stessa logica attuariale del contributivo, a parità di importo della pensione si potrebbe, ad esempio, tutelare relativamente di più chi ha una maggiore anzianità contributiva, ha versato un maggiore stock di contributi o si è ritirato a età più avanzate.
Va infine segnalato che il tema dell’indicizzazione non può essere scisso da quello del fiscal drag, che – soprattutto in presenza di un’accentuata dinamica dei prezzi – rischia di generare una riduzione della pensione reale quando l’aumento della prestazione nominale dovuta alla perequazione porta a oltrepassare lo scaglione Irpef di riferimento. Il fiscal drag appare particolarmente rilevante per i pensionati, e per varie ragioni: i) a differenza dei lavoratori, essi non beneficiano delle forme di deduzione fiscale e dei bonus introdotti negli ultimi anni e pensati anche per proteggere il reddito reale dei lavoratori a più basso salario; ii) a differenza dei lavoratori, la contrattazione non può intervenire a risolvere eventuali criticità; iii) la distribuzione dei redditi da pensione è spesso concentrata in prossimità degli scaglioni Irpef, in particolare intorno ai 28.000 euro annui, dove l’aliquota marginale cresce dal 23% al 33%, con il rischio effettivo che il fiscal drag possa interessare un’ampia platea di pensionati. La neutralizzazione del fiscal drag – da realizzare prioritariamente attraverso l’indicizzazione degli scaglioni Irpef, tralasciando le problematiche relative alla diversa efficacia dei possibili indici dei prezzi da adottare, discusse in precedenza – appare, dunque, una misura necessaria per garantire equità e adeguatezza delle prestazioni.
In conclusione, il dibattito sulla perequazione non dovrebbe limitarsi alla percentuale di inflazione riconosciuta e/o alla soglia a cui applicare le diverse percentuali. La tutela effettiva dei pensionati dipende anche dall’indice utilizzato, dal meccanismo di applicazione e dall’interazione con il sistema tributario, aspetti che andrebbero valutati attentamente anche da un punto di vista concettuale e in base alle ricadute distributive. Ciò che è certo è che l’esperienza italiana si caratterizza per la mancanza di trasparenza dovuta alle continue deroghe motivate da esigenze contingenti di bilancio. Un assetto stabile e coerente consentirebbe di valutare più chiaramente come tenere in equilibrio tutela del potere d’acquisto, protezione dal rischio di povertà, equità distributiva e sostenibilità della spesa previdenziale.