Marshall non abita in Sud Italia? I diritti di cittadinanza, la diffusione dei servizi di welfare e le anomalie del caso italiano

Emmanuele Pavolini esamina i divari territoriali nella dotazione di servizi di welfare all’interno dei paesi e compara, da questo originale punto di vista, i paesi Europei. Dalla sua analisi emerge che l’Italia è il luogo dell’Europa occidentale dove l’esigibilità di molti diritti sociali è più strettamente associata al luogo di residenza e al livello di sviluppo economico dell’area in cui si vive.
Marshall non abita in Sud Italia? I diritti di cittadinanza, la diffusione dei servizi di welfare e le anomalie del caso italiano
Emmanuele Pavolini esamina i divari territoriali nella dotazione di servizi di welfare all’interno dei paesi e compara, da questo originale punto di vista, i paesi Europei. Dalla sua analisi emerge che l’Italia è il luogo dell’Europa occidentale dove l’esigibilità di molti diritti sociali è più strettamente associata al luogo di residenza e al livello di sviluppo economico dell’area in cui si vive.
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È ormai da decenni, e soprattutto da secondo dopoguerra, che si è diffusa la convinzione presso larga parte delle società europee che un paese democratico abbia bisogno di riconoscere e rendere esigibili per i propri cittadini non solo i diritti politici e civili, ma anche quelli sociali. Già Thomas H. Marshall negli anni ’50 sosteneva come la cittadinanza si basi su tutti e tre questi diritti. In particolare i diritti sociali riguardano la tutela dei bisogni fondamentali delle persone realizzata attraverso il Welfare State. Rileggere il funzionamento di un sistema di welfare sotto l’ottica dei diritti sociali significa anche porsi la domanda di quanto in un paese siano accettabili (e fino a che livello) differenze (diseguaglianze) nell’accesso a prestazioni e benefici pubblici a seconda delle caratteristiche del richiedente (genere, età, nazionalità, luogo di residenza, classe sociale, etc.).

Nel corso degli ultimi decenni le società europee si sono differenziate fra loro in base a quanto abbiamo cercato di rendere universalistici ed esigibili per tutti nella stessa maniera i diritti sociali. Da un lato, abbiamo i paesi scandinavi che si sono distinti per l’aspirazione verso un tale modello universalistico. Dall’altro, abbiamo i paesi anglosassoni dove il concetto di diritto sociale è stato fortemente diluito all’interno di un discorso più centrato sulle responsabilità (risorse) individuali e sulla capacità dei meccanismi di mercato di soddisfare i bisogni delle persone. In mezzo si sono venuti a trovare i paesi dell’Europa continentale, fra cui Germania e Francia, in cui storicamente si è cercato di riconoscere diritti sociali ma allo stesso tempo di mantenere differenze nei livelli di generosità delle prestazioni fra gruppi e classi sociali.
Il Sud Europa, e l’Italia in particolare, si presentano in genere come un mix fra i vari principi: l’universalismo ha fatto breccia solo in alcune politiche (la sanità); le pensioni e le forme di copertura dai rischi di disoccupazione hanno seguito una via molto più frammentata e polarizzata in grado di premiare gli insider e punire gli outsider; in altri campi (come l’assistenza sociale) gli interventi sono stati complessivamente scarni lasciando alle famiglie, più che al mercato, il soddisfacimento di tutta una serie di bisogni.

Dentro questo quadro, il caso italiano presenta, però, una specificità che per molti versi lo rende unico nel quadro dell’Europa occidentale: la presenza di diseguaglianze sociali rispetto ad una serie di diritti sociali, basata non solo su caratteristiche socio-economiche della persona (il genere, l’età, la nazionalità e la classe sociale), ma anche, e per certi versi soprattutto -si sarebbe tentati di affermare -, sul luogo di residenza.

Se si considerano una serie di dati ed informazioni in merito ad alcuni dei principali servizi di welfare, l’impressione forte che si ricava è, infatti, che il nostro paese abbia accettato e consideri normale una tale differenza nell’esigibilità di diritti sociali da far parlare di “Due Italie” piuttosto che un unico Stato: una del Centro-Nord, con maggiore diffusione (e performance) dei servizi di welfare pubblici; una del Mezzogiorno, in forte ritardo.

Piuttosto che concentrarci sulla sola Italia e sulle sue differenze interne, lo scopo del presente intervento è quello di contestualizzare il divario che c’è fra varie parti d’Italia (in particolare Centro-Nord e Mezzogiorno) in un’ottica europea.
Come verrà mostrato, è difficile trovare un altro luogo dell’Europa occidentale dove l’esigibilità di molti diritti sociali all’interno di un paese sia così strettamente associata al luogo di residenza ed, elemento anche più preoccupante, al livello di sviluppo economico dell’area in cui si vive.

Gli interventi scelti in base ai quali possiamo effettuare questa comparazione riguardano quelli che possiamo considerare i pilastri di un welfare state robusto e che soprattutto investe ed aiuta famiglie e cittadini: dalle attività di cura (sociali e sanitarie) all’istruzione e all’educazione.

Le tabelle 1 e 2 comparano il Centro-Nord ed il Mezzogiorno italiani con corrispondenti macro-aggregazioni in altri paesi europei occidentali. Il criterio che si è utilizzato per ripartire in macro-aggregazioni territoriali le regioni negli altri paesi è quello relativo al reddito pro-capite regionale rispetto a quello medio nazionale. In particolare si sono suddivisi al proprio interno i singoli paesi raggruppando, da un lato, le regioni con un reddito pro-capite inferiore al 90% di quello medio nazionale, dall’altro, le regioni che raggiungevano tale livello. Ciò ha significato, ad esempio, nel caso tedesco, distinguere fra Germania Ovest ed Est.
La tabella 1 confronta i dati su tassi di copertura ed indicatori di performance dei sistemi di cura agli anziani e ai minori, così come alcuni aspetti dei sistemi scolastici e sanitari, mentre la tabella 2 riporta il grado di soddisfazione dei residenti per i servizi di welfare nelle varie aree territoriali.

Entrambe le tabelle ci rimandano una simile immagine. Se compariamo l’Italia del Centro-Nord con le aree più sviluppate degli altri paesi occidentali, notiamo come il quadro, con l’eccezione dei servizi sociali di cura, appaia in linea. Si tenga, inoltre, presente come nel caso dei servizi all’infanzia la Germania Ovest assicuri tassi di copertura più bassi rispetto al Centro-Nord Italia, mentre la diffusione di servizi residenziali socio-sanitari in quest’ultima area non sia molto differente da quella riscontrabile delle zone più sviluppate della Spagna. Ugualmente il grado di soddisfazione dei residenti al Centro-Nord in Italia per i propri servizi di welfare è più basso, ma spesso non di tanto, rispetto a quanto accada nelle altre macro-aggregazioni più ricche di altri paesi. Inoltre anche nel Centro-Nord risulta largamente maggioritaria la percentuale di soddisfatti per i servizi ricevuti. Complessivamente possiamo concludere che il Centro-Nord Italia non sfigura nel confronto con le altre aree più sviluppate dell’Europa occidentale (con la parziale eccezione dei servizi di cura).
Se, invece, passiamo a comparare la situazione nel Mezzogiorno con i contesti meno sviluppati degli altri paesi occidentali, le distanze diventano subito molto più forti: praticamente per tutti gli indicatori qui utilizzati le dotazioni di servizi di welfare delle aree più svantaggiate fuori dall’Italia sono molto più alte di quanto non avvenga nel nostro paese. In altri termini e giocando con le parole, il nostro Mezzogiorno è molto più “Sud” degli altri Sud europei in termini di funzionamento del welfare.

Tabelle
In conclusione il nostro paese presenta una specificità molto rilevante: sia tassi particolarmente bassi di performance nelle proprie aree più svantaggiate sia un fortissimo divario, non riscontrabile altrove, fra aree più e meno sviluppate.
La Francia assicura un livello di performance dei servizi che poco risente delle caratteristiche di sviluppo economico del territorio.
Se nel caso francese, ciò è in parte legato alla maggiore omogeneità territoriale sotto il profilo dello sviluppo economico rispetto a contesti come quello italiano, nel Regno Unito e in Germania tale relazione fra livelli di sviluppo e performance del welfare territoriale è scarsamente rilevante o addirittura negativa, ad indicare come le aree geografiche con maggiori problemi di sviluppo siano quelle in cui i servizi pubblici di welfare spesso funzionano meglio.
In Spagna ed Italia la relazione fra livelli di performance e livelli di sviluppo territoriali è, invece, spesso positiva. Tuttavia tale fenomeno assume tratti in genere ben più marcati nel caso italiano che in quello spagnolo.

Dato questo quadro (e la sua gravità), quello che colpisce è la scarsa tematizzazione nel dibattito pubblico italiano dell’enorme differenza in termini di esigibilità dei diritti fra aree del paese, così come è preoccupante l’incapacità dello Stato italiano di affrontare il tema del riequilibro territoriale della propria infrastrutturazione di welfare.

Siamo il paese fra quelli dell’Europa occidentale in cui si lega in maniera più forte e diretta l’effettivo esercizio di diritti sociali con il livello di sviluppo economico locale. Se il welfare storicamente ha avuto come obiettivo la protezione dei cittadini e delle famiglie dai fallimenti e rischi del mercato e più recentemente dovrebbe avere (anche) un ruolo di sostegno agli individui nel permanere sul mercato, la configurazione e la declinazione del welfare state italiano nel Mezzogiorno sembra essere una negazione di entrambi. In altri paesi le dotazioni locali di infrastrutture e servizi sociali cercano di controbilanciare con l’offerta di beni pubblici e collettivi le rilevanti difficoltà in alcuni contesti territoriali (si pensi alla Germania dell’Est o in parte alla Spagna). In altre parole il welfare è pensato come un’offerta pubblica in risposta a fallimenti o carenze dei meccanismi di mercato, anche a livello territoriale locale.

In Italia, invece, sembra mancare una volontà (ed una capacità) amministrativo-politica nazionale di porre in primo piano il tema del riequilibrio territoriale. Conseguenza paradossale è che, accanto a regioni più ricche, che per molte ragioni hanno saputo sfruttare al meglio la finestra di opportunità offerta dal decentramento amministrativo di questi decenni, dai fondi e dagli stimoli provenienti dall’Unione Europea, buona parte delle altre, che avrebbero avuto bisogno di sviluppare in maniera più robusta il proprio sistema di welfare, è rimasta fortemente indietro e appare (per ora) un outlier nel panorama dell’Europa occidentale.

Le conseguenze sociali di tale situazione si stanno delineando in maniera sempre più chiara in questi anni di crisi: è difficile immaginare che un paese possa rimanere a lungo stabile se i livelli di diseguaglianze sociali territoriali, anche per quello che riguarda l’esigibilità dei diritti sociali, rimangono così forti e così a lungo e finiscono per sommarsi ad altri rilevanti problemi socio-economici (dagli alti tassi di disoccupazione a quelli di povertà).