ALL'INTERNO DEL

Menabò n.173/2022

30 Maggio 2022

Next Generation EU e i Piani nazionali per la Ripresa e la Resilienza: l’imperativo di un successo e i rischi da prevenire
Antonia Carparelli, Maurizio Franzini e Flavia Terribile riflettono su uno dei temi centrali del recente convegno sull’attuazione del PNRR organizzato da ‘Etica e Economia’ e la Rappresentanza della Commissione europea: i rischi di insuccesso e come prevenirli.
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A quasi due anni dall’istituzione di Next Generation EU, il piano da 750 miliardi di euro varato dall’Unione europea in risposta alla crisi pandemica, “Etica e Economia” e la Rappresentanza della Commissione europea hanno organizzato un convegno internazionale per fare il punto della situazione. L’incontro si è tenuto a Roma il 29 aprile scorso e vi hanno partecipato funzionari della Commissione e rappresentanti delle amministrazioni centrali di 8 paesi europei, esperti e studiosi di varia provenienza e anche esponenti del governo italiano.

In queste note sintetizziamo alcune delle questioni più importanti emerse dal convegno, alle quali aggiungiamo qualche nostra riflessione, sollecitata dallo stesso dibattito e dagli sviluppi politici ed economici delle ultime settimane. Iniziamo ricordando alcuni dati e le principali caratteristiche del programma.

Il principale strumento di intervento di Next Generation EU (NGEU) è il Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza, con risorse pari a €672,5 miliardi (prezzi costanti 2018), il cui regolamento è entrato in vigore a febbraio del 2021. Per accedere alle risorse del Dispositivo gli Stati membri – ad eccezione dei Paesi Bassi che dovrebbero farlo a breve – hanno presentato i loro Piani Nazionali per la Ripresa e la Resilienza (PNRR), tutti approvati dalla Commissione europea e dall’apposito Comitato del Consiglio salvo quelli della Polonia e dell’Ungheria, a causa del contenzioso con la Commissione sul rispetto della “rule of law”. Tutti i paesi – prevedibilmente – si sono avvalsi dell’intero ammontare dei contributi a fondo perduto (pari a €312,5 miliardi); i prestiti, invece, sono stati richiesti soltanto da sette paesi e l’Italia è uno dei tre paesi, tra quei sette, che ha chiesto il massimo (pari al 6,8% del RNL del 2019 a prezzi correnti). Di conseguenza il nostro paese è, in termini assoluti, il principale paese beneficiario del Dispositivo per la Ripresa e Resilienza: €191,5 miliardi, di cui €68,9 in sovvenzioni e €122,6 in prestiti.

Com’è noto, gli esborsi successivi al prefinanziamento iniziale sono condizionati alla puntuale verifica, da parte della Commissione, del raggiungimento degli specifici obiettivi qualitativi (cosiddetti milestones, ad esempio l’approvazione di atti normativi o amministrativi) e quantitativi (targets, ad esempio km di ferrovie ad alta velocità o borse di studio per corsi specifici di medicina) definiti nel piano. Ad oggi, tra acconti e prime tranche di pagamento semestrale, la Commissione ha complessivamente erogato ai vari paesi €100 miliardi, di cui due terzi di contributi a fondo perduto e un terzo di prestiti. Il calendario dei futuri esborsi dipende, naturalmente, dai tempi di esecuzione dei piani.

Di fronte a queste potenzialità il timore, ripetutamente emerso, è quello di un insuccesso, le cui conseguenze potrebbero essere molto serie e gravi, per i singoli paesi e per l’Unione europea nel suo insieme. Ma è bene chiedersi come potrebbe manifestarsi e in cosa consisterebbe un simile insuccesso. Il modo più immediato e presente alla mente di molti è quello del mancato rispetto, da parte di uno o più paesi, degli step previsti dal piano, nel raggiungimento dei vari traguardi, con conseguente perdita della possibilità di accesso alle risorse comunitarie. Ma un insuccesso potrebbe aversi anche se queste condizioni fossero tutte soddisfatte; si tratterebbe del mancato raggiungimento di importanti obiettivi di crescita, competitività e sostenibilità, di inadeguatezza delle riforme a correggere i problemi strutturali nei vari ambiti in cui si manifestano e di persistenza dei principali fattori che limitano il superamento delle disuguaglianze – incluse quelle di genere e generazionali – e la riduzione dei divari territoriali. Infine, un insuccesso potrebbe aversi in relazione al ruolo dell’Unione, qualora vi fossero arretramenti nel grado di condivisione delle responsabilità e delle politiche che ha caratterizzato il processo che ha condotto a NGEU e ai PNRR.

Tra questi tre insuccessi vi sono, naturalmente, varie connessioni che non analizzeremo qui in dettaglio. Ma è chiaro che un insuccesso del primo tipo implicherebbe quasi certamente un insuccesso anche degli altri due. Mentre questi ultimi potrebbero essere indipendenti dal primo e per questo meritano forse più attenzione di quanta oggi non venga loro riservata. Vari fattori possono condurre o contribuire all’uno o all’altro di questi insuccessi, a cominciare da circostanze esterne indipendenti dalle politiche nazionali ed europee.

Secondo una stima della BCE del 2021 (“The macroeconomic impact of the Next Generation EU instrument on the euro area”, Occasional Paper No 255) grazie agli investimenti pubblici finanziati dal NGEU l’output della zona euro sarebbe cresciuto di circa l’1,5% nel medio periodo. Le stime della Commissione europea disaggregate per paesi, sono complessivamente più ottimistiche, soprattutto per gli effetti di “spillover” dovuti alla forte interdipendenza tra le economie dell’Unione. In entrambi i casi, tuttavia, si assume che l’intero ammontare dei fondi stanziati venga impegnato e speso nei modi concordati e nei tempi previsti. Inoltre, la crescita dipenderà anche dalla attuazione delle riforme e dalla sinergia e complementarietà tra gli investimenti previsti nei piani di ripresa e resilienza e gli interventi finanziati con risorse nazionali o con altre risorse europee (ad esempio i fondi strutturali).

La guerra in Ucraina e la crisi energetica complicano, naturalmente, il quadro: strozzature nelle reti di fornitura e di approvvigionamento e aumenti dei prezzi delle materie prime potranno significativamente alterare costi e tempi di esecuzione degli investimenti e dei progetti, con effetti differenziati tra paesi e regioni europee. Sicurezza energetica e alimentare, aiuti all’Ucraina e accoglienza dei profughi richiedono risorse addizionali, finanziarie e umane, in un contesto ancora segnato dalle ‘cicatrici’ della pandemia. In breve, il percorso per l’esecuzione dei piani si fa più accidentato, e i rischi maggiori sono per i paesi che hanno assegnato al PNRR un ruolo centrale nella loro politica economica e di bilancio.

Queste circostanze “esterne” accrescono il rischio di insuccesso nei primi due sensi indicati in precedenza. Ma vi sono anche vulnerabilità “interne” che possono ostacolare la piena attuazione delle riforme e degli interventi. Il PNRR richiede – in particolare per l’Italia – una netta inversione di tendenza rispetto al passato nella capacità amministrativa e gestionale, a livello centrale e territoriale. Il ruolo degli enti locali, delle città metropolitane, delle regioni e province autonome, è cruciale nella progettazione e realizzazione di interventi nei settori della rigenerazione urbana, della mobilità sostenibile, dell’efficienza energetica, dei rifiuti, della cultura e del turismo, e per facilitare l’accesso e migliorare la qualità di servizi essenziali (salute, istruzione, mobilità) Le carenze di capacità tecniche e amministrative, a fronte della complessità di alcuni interventi e delle scadenze prefissate, possono ostacolare la buona riuscita del piano. D’altra parte, la riforma della P.A. in Italia è propedeutica alla stessa attuazione del PNRR e la disponibilità di ingenti risorse rappresenta un’opportunità per una strategia di reclutamento di qualità (con un investimento aggiuntivo per i livelli regionali e locali, specie al Sud) e per introdurre quei processi di innovazione tecnologica e organizzativa di cui la P.A. ha profonda necessità. Inoltre, nell’attuazione del PNRR è fondamentale il coinvolgimento dei cittadini e la mobilitazione del mondo della cittadinanza attiva, delle imprese e dei centri di competenza nazionali (università, centri di ricerca, enti pubblici), promuovendo iniziative di partecipazione e rafforzando la trasparenza delle informazioni per valutare la direzione e l’impatto delle riforme e dei vari interventi.

Rispetto al rischio di insuccesso del terzo tipo, va ricordato che l’istituzione di NGEU ha segnato un sostanziale cambio di passo nella governance economica dell’Unione europea. Per la prima volta, in via straordinaria, sono stati emessi titoli di debito europeo per finanziare una politica comune di sostegno alla ripresa economica degli Stati membri dopo la crisi pandemica. Ma “poiché Next Generation EU rappresenta una risposta eccezionale a una situazione estrema ma temporanea, chiari limiti di entità, durata e raggio d’azione vincolano il potere di contrarre prestiti conferito alla Commissione” (Conclusioni del Consiglio europeo del 17-21 luglio 2020).

L’allocazione dei fondi è stata guidata da criteri di solidarietà verso i paesi più colpiti dalla crisi che, in cambio, hanno accettato di articolare i piani nazionali in base agli obiettivi comunitari e si sono impegnati ad attuare riforme a lungo sollecitate dalle istituzioni europee. L’esecuzione del “piano europeo” ha richiesto un formidabile sforzo organizzativo e la predisposizione di apposite strutture tecniche a livello comunitario e nazionale che interagiscono con frequenza e modalità mai sperimentate in precedenza. Per molti versi è un processo di learning by doing, nel quale ogni parte è chiamata a misurarsi con le prospettive, le competenze, i vincoli e i limiti dell’altra. Da entrambi i lati vi è sicuramente la consapevolezza dell’importanza di una buona riuscita del piano per le prospettive dell’Unione e il suo ruolo futuro.

Ma il timore è che il “clima” di solidarietà e di condivisione politica che ha caratterizzato il concepimento e la messa in opera del piano possa non durare. Dall’inizio della crisi ucraina l’appello alla compattezza europea e alla capacità di fornire risposte unitarie è stato un leitmotiv nei discorsi dei leader delle istituzioni e dei Capi di stato e di governo europei. Ma sul piano della “presa in carico” dell’impatto economico e sociale di questo nuovo e drammatico shock la risposta delle istituzioni europee non è stata (ancora?) all’altezza del coraggio e della lungimiranza dimostrati nel momento più buio della pandemia.

Se, da una parte, è stata mantenuta ancora per un anno la “sospensione” delle regole del Patto di Stabilità e Crescita (per tutto il 2023), dall’altra, scorrendo il contenuto del cosiddetto “Pacchetto di primavera”, approvato dalla Commissione il 23 maggio scorso nel quadro del Semestre europeo di coordinamento delle politiche economiche, che include le Raccomandazioni specifiche ai paesi, si ha la sensazione di un ritorno alle modalità di coordinamento precedenti il Next Generation EU. Le Raccomandazioni invitano i paesi a garantire la puntuale esecuzione dei Piani e ad attuare misure incisive per ridurre la dipendenza energetica e accelerare la transizione verde e digitale, tutto ciò senza perdere di vista l’esigenza di una politica di bilancio prudente e di un progressivo riequilibrio dei conti pubblici non appena le condizioni lo consentano. Il linguaggio e il contenuto delle raccomandazioni variano a seconda della posizione dei vari paesi, ma il messaggio generale che se ne ricava è che l’onere dei necessari aggiustamenti ai nuovi shock dovrà ricadere interamente sui governi nazionali.

Questa sensazione viene confermata da un esame della proposta REPowerEU, il pacchetto di misure che la Commissione europea ha adottato il 18 maggio scorso per ridurre la dipendenza dai combustibili fossili provenienti dalla Russia e accelerare la transizione verde. Tra le altre cose, REPowerEU aumenta significativamente gli obiettivi già previsti dal pacchetto “Fit for 55” per la transizione alla sostenibilità energetica: l’obiettivo 2030 per il risparmio energetico passa dal 9% al 13% e quello sulla quota di rinnovabili dal 40 al 45%. La Commissione stima che il costo delle misure previste nel nuovo pacchetto sia dell’ordine di €210 miliardi, ma a fronte di questi costi non vi sono risorse comuni aggiuntive. Si concede agli Stati membri di attingere ai prestiti non utilizzati di NGEU (possibilità preclusa ai paesi come l’Italia che li hanno già interamente destinati) o di devolvere agli obiettivi energetici parte dei fondi per la coesione o per lo sviluppo rurale. Nell’insieme, è come se l’afflato di leadership, di visione politica e di solidarietà che aveva ispirato NGEU si stia già smorzando, lasciando spazio a quella “dominanza burocratica” che spesso rischia di indebolire e delegittimare i processi europei.

In conclusione, l’insuccesso, in uno o più dei tre sensi indicati, del NGEU potrebbe avere conseguenze estremamente gravi. Per evitarlo occorrono forte visione, leadership politica e grande responsabilità da parte dei governi nazionali. Ma, trattandosi di un percorso comune e pienamente condiviso tra paesi e istituzioni, la capacità politica e la responsabilità delle istituzioni europee sono almeno altrettanto importanti. Nell’immediato e nel futuro, che è quello in cui vivrà gran parte della sua vita la next generation.

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