Perché rilanciare la “piena e buona occupazione”

Laura Pennacchi difende l’obiettivo della “piena e buona occupazione” a partire dalle donne e dai giovani non solo per ragioni di equità, ma anche perché da esso passa lo ”sblocco” della crescita per l’intera comunità nazionale. La prescrizione più importante per il governo è di non limitarsi a misure incentivanti volte a stimolare indirettamente la generazione di lavoro (incentivi fiscali, decontribuzioni, bonus, trasferimenti monetari, riduzioni del cuneo fiscale, ecc.) ma formulare “piani diretti di creazione di occupazione”.
Perché rilanciare la “piena e buona occupazione”
Laura Pennacchi difende l’obiettivo della “piena e buona occupazione” a partire dalle donne e dai giovani non solo per ragioni di equità, ma anche perché da esso passa lo ”sblocco” della crescita per l’intera comunità nazionale. La prescrizione più importante per il governo è di non limitarsi a misure incentivanti volte a stimolare indirettamente la generazione di lavoro (incentivi fiscali, decontribuzioni, bonus, trasferimenti monetari, riduzioni del cuneo fiscale, ecc.) ma formulare “piani diretti di creazione di occupazione”.
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Il Gruppo di lavoro su Occupazione femminile e disparità salariale istituito dal Ministro del Lavoro Andrea Orlando nel marzo 2021 ha concluso le sue indagini presentando un Rapporto finale a cui ha dato il significativo titolo “Linee per un piano di piena e buona occupazione femminile (e generale)”. Il suo risultato più importante si riassume nella consapevolezza che le implicazioni della pandemia da Covid-19, in termini di disoccupazione, precarietà, inattività persistenti, impongono di riportare al centro dell’attenzione pubblica la problematica della “piena e buona occupazione” a partire dalle donne e dai giovani. Porsi questo obiettivo, infatti, è oggi decisivo non solo per ragioni di equità in primo luogo nei confronti delle donne, ma anche perché da esso passa lo ”sblocco” e il rilancio della crescita per l’intera comunità. Se è vero ciò che gli economisti ci insegnano, e cioè che la crescita è il frutto della somma dell’azione di due fattori: tasso di occupazione e tasso di produttività, poiché in Italia il basso tasso medio di occupazione complessiva, femminile e maschile, è interamente dovuto all’incredibilmente bassa occupazione femminile (perché il tasso medio di occupazione maschile risulta abbastanza in linea con gli standard europei), è la mancata occupazione femminile il vero handicap per la crescita.

Del resto, la pandemia ha mostrato, una volta di più, che le cose non funzionano nei termini presupposti da chi pensa che esista un livello “naturale” del reddito e dell’occupazione determinato esclusivamente da tecnologia, risorse e preferenze degli agenti economici, le quali dovrebbero essere lasciate “libere” di esprimersi sul mercato. In molti casi – la “cura”, i “beni culturali”, i “beni sociali”, il “risanamento ambientale” – i mercati, semplicemente, “non esistono” o sono altamente “incompleti”. D’altro canto, la questione di genere deriva dall’interazione di diversi fattori che incidono sulla domanda e sull’offerta di lavoro: fattori che agiscono attraverso la discriminazione delle donne sul mercato del lavoro, ma che discendono anche da politiche macroeconomiche e sociali che contribuiscono a determinare la quantità e la qualità complessiva di lavoro.

Con il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza la questione di genere occupa finalmente uno spazio decisamente visibile. Accanto all’equità generazionale e a quella territoriale, conseguire una maggiore equità di genere è, infatti, uno dei tre obbiettivi trasversali del PNRR (obiettivo rafforzato con l’introduzione della “clausola di condizionalità” in favore delle donne e dei giovani, proposta proprio dal nostro gruppo di lavoro,). Tuttavia, le misure volte all’eliminazione dei fattori di discriminazione di genere agiscono prevalentemente a parità di domanda di lavoro complessiva, redistribuiscono dunque tutt’al più il lavoro esistente spostandolo dagli uomini alle donne, ma non sono capaci di creare occupazione aggiuntiva. Sono dunque di estrema importanza quelle voci del Piano volte a creare occupazione, che dovranno tuttavia trovare piena e continua attuazione nelle politiche macroeconomiche future.

Se “piena e buona occupazione” viene assunto come obiettivo stringente, essa reclama un rovesciamento di prospettiva: non “alimentare la crescita sperando che ne scaturisca lavoro”, ma “creare lavoro per attivare la crescita, cambiandone al tempo stesso qualità e natura”. Balza in evidenza il problema della propensione dell’operatore pubblico a non limitarsi a ricorrere prevalentemente a misure incentivanti volte a stimolare indirettamente la generazione di lavoro (come incentivi fiscali, decontribuzioni, bonus, trasferimenti monetari, riduzioni del cuneo fiscale, ecc.). Le analisi sui fiscal multiplier dicono che, mentre il moltiplicatore in termini di maggiore Pil e di maggiore occupazione della riduzione delle tasse (di cui la decontribuzione è parte) è basso (circa lo 0,5%), il moltiplicatore degli investimenti pubblici può essere particolarmente alto (fino all’1.5% di aumento del PIL nel primo anno e 3% nel medio periodo).

Questa è, pertanto, la prescrizione più importante suggerita dal gruppo di lavoro: adottare “piani diretti di creazione di occupazione” facendo di “programmazione” e ”capacità progettuale” le vere parole chiave. Keynes, nel considerare le tendenze al sottoutilizzo sistematico dei fattori fondamentali della produzione – lavoro e capitale – che egli riteneva intrinseche al capitalismo, reclamava lo Stato come employer of last resort, atto a dare vita a iniziative di “lavoro garantito”, insistendo che “non dovrebbe essere difficile accorgersi che 100.000 case nuove rappresentano un’attività per la nazione mentre un milione di disoccupati sono una passività”. Il nodo era ai tempi di Keynes, ed è tutt’oggi, la problematicità del processo di investimento e la sua relazione con il lavoro, quella problematicità che lo induceva a denunziare “l’atroce anomalia della disoccupazione in un mondo pieno di bisogni”. Anche oggi la riflessione va ampliata in modo da enfatizzare la connessione investimenti/lavoro e intervenire sulla composizione degli investimenti e della produzione relativa, intrecciando la creazione di lavoro con la soluzione dei problemi aperti: i bisogni sociali insoddisfatti vanno soddisfatti, i beni pubblici di cui vi è carenza vanno prodotti, i beni comuni vanno preservati e coltivati.

Si debbono certamente predisporre condizioni indirettamente facilitanti il lavoro delle donne, come interventi sui congedi parentali, iniziative di equa distribuzione dei carichi di cura tra uomini e donne, contrasto ai fattori ostativi ad un accesso paritario al mercato del lavoro e alla progressione di carriera comprensiva di parità retributiva. E il gruppo di lavoro nel suo Rapporto finale formula a tal proposito varie proposte, dalla possibilità di finanziare un aumento della quota retributiva dei congedi parentali riducendo incentivi che da soli non danno grandi risultati, alla necessità di elaborare una più netta distinzione tra “discriminazione salariale” e “gap retributivo”, all’opportunità di ricorrere a “piattaforme” on line dedicate per combattere la discriminazione delle donne all’accesso al mercato del lavoro e così via. Ma quel che la drammatica situazione occupazionale italiana impone è una prospettiva di creazione diretta di lavoro, pensata soprattutto per le donne e i giovani.

L’Italia non dovrebbe escludere di fare ricorso a strumenti straordinari quale fu la legge sull’”occupazione giovanile” 285 del 1977, promossa da Tina Anselmi (la prima ministra italiana donna) quando la convergenza delle implicazioni della prima grande crisi petrolifera e delle tremende “inquietudini” sociali dell’epoca – non ultimo un terribile terrorismo – spinse all’adozione di cruciali riforme. Il Rapporto del gruppo di lavoro sottolinea che tutto ciò richiede una rinnovata elaborazione intellettuale e culturale, del genere di quella che sottostà ai piani adottati dall’amministrazione Biden negli Usa (il The American Jobs Plan, il The American Families Plan), in cui le innovazioni non riguardano solo il livello dei contenuti specifici, ma investono quello concettuale retrostante, al punto che si può dire che è il grande approfondimento concettuale-culturale che traspare dietro le proposte specifiche a consentire l’incisività delle proposte medesime (si pensi alla scelta di rivoluzionare la categoria stessa di “infrastruttura” annoverando in essa la “cura” intesa in senso molto ampio, come cura delle persone, delle comunità, dei territori, del “mondo”).

La prospettiva del “lavoro di cittadinanza” è molto più ricca di quella del “lavoro garantito”, che nelle sperimentazioni in corso – in Francia, in Austria, in Finandia, ecc., di cui il Rapporto dà conto – è prevalentemente riferita a persone e a lavoratori e lavoratrici fragili, con basse qualifiche, prive di percorsi formativi completi, inattive o disoccupate da lunghi periodi. Di queste figure le politiche pubbliche si debbono occupare con una speciale incisività. Ma il tipo di “lavoro di cittadinanza” da creare è molto largo, deve comprendere lavori “buoni” di alto contenuto qualitativo, investire qualifiche elevate, contemplare paghe adeguate sanando il gap retributivo che penalizza le donne. E bisogna sempre tener comunque presente, anche per il “lavoro garantito”, che: a) dietro ogni sperimentazione c’è una lunga e accurata preparazione e gestazione a livello istituzionale; b) è sempre ipotizzata e messa in atto una struttura articolata e complessa che prevede in un insieme congiunto: 1) l’istituzione di un Fondo nazionale di finanziamento, 2) la creazione a livello nazionale di uno “stock di progetti” al quale gli enti locali possano attingere, 3) il forte coinvolgimento delle istituzioni locali.

Tra i fenomeni odierni a cui il gruppo di lavoro suggerisce di prestare attenzione, riprendendo un recente lavoro di Daron Acemoglou (It’s Good Jobs, Stupid in “Econfip, Research Brief”, June 2019), c’è anche una specifica “sottogenerazione” di lavoro qualificato che aggrava la frattura tra coloro (pochi) che lavorano con standard adeguati di reddito, di stabilità, di protezione e tutto il resto della forza-lavoro. La visione main stream non propone rimedi efficaci, limitandosi a sottolineare che è il mercato che garantisce l’efficienza e che del mercato va corretta solo l’inevitabile iniquità, mediante la redistribuzione. Rispetto a tale visione Daron Acemoglou formula due fondamentali obiezioni: a) la stessa efficienza è spesso compromessa dal funzionamento spontaneo dei mercati, come nel caso del sottoinvestimento in innovazione; b) la redistribuzione non è in grado di contrastare dinamiche strutturali, come quella che induce una scarsa generazione di lavori qualificati e “buoni”. Acemoglou, in particolare, ritiene erronea la presunzione che l’indirizzo già assunto dall’avanzare della intelligenza artificiale – tutto a risparmio di lavoro e con impieghi esclusivamente destinati a riconoscimento facciale, trattamento linguistico, ideazione di algoritmi sostitutivi della cognizione umana, invece che a soddisfare bisogni sociali insoddisfatti quali l’istruzione, l’educazione, la cura – sia l’unico possibile, come se fosse naturalisticamente determinato.