Quali politiche, se il mercato rende diseguali?

Maurizio Franzini muove dalla considerazione che in Italia, come in altri paesi, la disuguaglianza nei redditi di mercato è cresciuta di recente molto più di quella dei redditi disponibili e si interroga sulle politiche più idonee a far fronte a queste tendenze. Franzini sostiene che occorrono interventi in grado di ridurre la disuguaglianza di mercato (pre-distributivi) che, però, ricevono un’attenzione assai minore rispetto a quelli, pur indispensabili, di carattere redistributivo e rimanda al prossimo numero del Menabò l’illustrazione delle possibili politiche pre-distributive.
Quali politiche, se il mercato rende diseguali?
Maurizio Franzini muove dalla considerazione che in Italia, come in altri paesi, la disuguaglianza nei redditi di mercato è cresciuta di recente molto più di quella dei redditi disponibili e si interroga sulle politiche più idonee a far fronte a queste tendenze. Franzini sostiene che occorrono interventi in grado di ridurre la disuguaglianza di mercato (pre-distributivi) che, però, ricevono un’attenzione assai minore rispetto a quelli, pur indispensabili, di carattere redistributivo e rimanda al prossimo numero del Menabò l’illustrazione delle possibili politiche pre-distributive.
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La disuguaglianza nei redditi viene normalmente, e non senza buone ragioni, riferita ai redditi disponibili, cioè quelli che si ottengono sommando ai redditi guadagnati dai membri del nucleo familiare con il proprio lavoro o grazie al proprio capitale (i cosiddetti redditi di mercato) gli eventuali trasferimenti ricevuti dallo Stato e sottraendo le imposte dirette. L’insieme di trasferimenti e imposte definisce, nella sua parte più consistente, l’azione redistributiva dello Stato. Dunque, i redditi disponibili dipendono da quest’ultima e da quelli che vengono chiamati redditi di mercato.

Negli ultimi 3 decenni in Italia la disuguaglianza nei redditi disponibili è peggiorata (l’indice di Gini è aumentato di 3-4 punti percentuali, raggiungendo il 32-33%), soprattutto per effetto di un improvviso aggravamento all’inizio degli anni ’90. Nello stesso periodo la disuguaglianza nei soli redditi di mercato è peggiorata molto di più (il Gini è passato dal 38% circa a oltre il 50%). Ciò vuol dire che l’effetto redistributivo di imposte e trasferimenti è stato tale da contenere le spinte disegualitarie provenienti dai mercati, quello dei capitali e quello del lavoro. Ciò è avvenuto, però, soprattutto grazie alle pensioni che non sono veri e propri trasferimenti redistributivi in quanto presuppongono il versamento di contributi nell’arco della vita attiva. Peraltro, questa capacità di contenimento sembra essersi indebolita negli ultimi anni, stando a un recente rapporto pubblicato dall’Ocse (O. Causa- M. Hermansen, OECD Economics Department Working Papers, No. 1453, 2017).

Questi dati sono rilevanti per elaborare una strategia di contrasto della disuguaglianza diretta non soltanto a ridurla sotto l’aspetto “quantitativo” ma anche a renderla, in alcuni suoi aspetti, meno inaccettabile di quanto oggi non appaia. Essi ci invitano a riflettere sul fatto che la mera politica redistributiva, con i suoi classici strumenti della tassazione e dei trasferimenti, ancorché indispensabile, potrebbe non essere sufficiente. Altre politiche sembrano necessarie e si tratta di politiche che dovrebbero prevenire la disuguaglianza di mercato e non soltanto correggerla, con la redistribuzione, ex post. Per queste loro caratteristiche tali politiche vengono chiamate “pre-distributive”. Ad esse sono dedicate le riflessioni che svilupperò qui di seguito e nel prosieguo dell’articolo che sarà pubblicato sul prossimo numero del Menabò.

Inizio dalle principali ragioni per le quali appare necessario fare ricorso a politiche in grado di prevenire la disuguaglianza di mercato.

Anzitutto, ridurre la disuguaglianza che già c’è – e contrastare quella ulteriore che probabilmente si creerebbe nei mercati in assenza di interventi efficaci – appare davvero difficile facendo ricorso soltanto alla redistribuzione.

D’altro canto, quand’anche si riuscisse a realizzare questo obiettivo, sotto il profilo del rispetto della dignità umana sarebbe poco accettabile che individui con abilità simili riescano a conseguire redditi simili l’uno vedendosi sottrarre parte del reddito di mercato dalle imposte, l’altro ottenendo un’integrazione del proprio reddito di mercato grazie a quelle imposte.

Vi è, poi, da considerare che un’estesa redistribuzione dei redditi sembra incidere negativamente sulla crescita economica mentre una riduzione della disuguaglianza di mercato avrebbe l’effetto opposto, cioè la faciliterebbe (Ostry et al., Discussion Note SDN/14/02, Washington, DC, IMF, 2014).

Un ulteriore argomento riguarda la realizzabilità degli interventi redistributivi nella scala richiesta. E’ dubbio che in presenza di un’alta disuguaglianza di mercato siano soddisfatte le condizioni politiche per una più estesa redistribuzione attraverso il Welfare. Le molte smentite della previsione contraria, sostenuta dalla fallace teoria dell’elettore mediano, vanno proprio in questa direzione. Dunque, se contrastare le disuguaglianze di mercato è difficile non è detto che sia più facile correggerle con la redistribuzione quando esse sono alte.

Tutto ciò porta alla conclusione che se si vuole contrastare la disuguaglianza contemporanea la ricetta non dovrebbe mancare di prevedere medicine in grado di curare la disuguaglianza di mercato, cioè misure che, sulla scia di Hacker (“The Institutional Foundation of Middle-Class Democracy”, in Policy Network, 2011) oggi si usa chiamare di pre-distribuzione, ma che forse basterebbe chiamare di distribuzione.  

Il problema della pre-distribuzione era già all’attenzione di alcuni attenti osservatori prima che la disuguaglianza si materializzasse con l’intensità e le caratteristiche degli ultimi decenni. Chi era dotato di vista aguzza ne individuò precocemente il profilarsi all’orizzonte anche se con tratti non interamente coincidenti con quelli che oggi conosciamo.

Il riferimento è principalmente a James Meade, grande economista di Cambridge, che nei primi anni ’60 scrisse:

“Cosa dire del futuro? … Ci potrà essere un piccolo numero di proprietari estremamente ricchi; la proporzione della popolazione attiva necessaria per gestire produzioni automatizzate ed estremamente redditizie potrà essere piccola; i salari sarebbero quindi depressi; … torneremmo a un super-mondo fatto di proletariato immiserito e di maggiordomi, camerieri e cameriere …. Potremmo chiamarlo il paradiso dei nuovi capitalisti coraggiosi. A me pare una prospettiva terribile. Ma cosa possiamo fare? ” (J. Meade, Efficiency, Equality and the Ownership of Property, George Allen & Unwin, 1964, p. 33)

E, secondo Meade, non bastava invocare politiche redistributive. Occorreva, invece, un’azione pubblica più incisiva che avvicinasse gli esiti di mercato a quelli che dovrebbero caratterizzare, anche in termini distributivi, mercati ben funzionanti e a questo scopo, più specificamente, realizzasse due obiettivi: una democrazia proprietaria, come lui la chiamava, e una qualche forma avanzata di socialismo liberale. Questi obiettivi richiedevano quelle che oggi chiameremmo, appunto, politiche pre-distributive. E, nell’accezione di Meade, si tratta di politiche piuttosto radicali perché riguardano anche i diritti di proprietà (ampiamente intesi) e le “regole del gioco”, oltre che le dotazioni degli individui .

E’ interessante osservare che Piketty, nel suo libro di straordinario successo, fa un riferimento a Meade, e dichiara di seguire le sue tracce (T. Piketty, Capital in the Twenty-First Century, Harvard University Press, 2014, p. 582) ma nel libro sembra averle seguite solo in parte visto che le sue raccomandazioni di policy si limitano, di fatto, all’imposta patrimoniale globale che non racchiude in sé l’essenza delle politiche   pre-distributive. Piketty, in realtà, ha riconosciuto tutto questo; infatti,   in un articolo di poco successivo al suo libro scrive:

“E’ probabile che io abbia dedicato troppa attenzione alla tassazione progressiva del capitale e troppo poca a un insieme di evoluzioni istituzionali che potrebbero risultare ugualmente importanti. Ad esempio lo sviluppo di assetti proprietari alternativi o di forme di governance partecipative” (T. Piketty , Journal of Economic Perspectives, 2015, p. 87)

Hacker, prendendo posizione a favore delle politiche pre-distributive  ha osservato che le politiche sono state decisive per le dinamiche recenti della disuguaglianza e non si tratta soltanto di quelle redistributive né soltanto delle politiche “fatte”. Contano anche quelle “omesse”. Come esempio di queste ultime egli menziona gli interventi che avrebbero potuto essere diretti a permettere una migliore conciliazione tra lavoro e famiglia. Si tratta, tra l’altro, di un rilievo che aiuta a riflettere su quanto sarebbe difficile – oltre che ben poco accettabile – correggere la disuguaglianza di genere con misure meramente redistributive. Ma molte altre sono le politiche “omesse” e ogni paese ha le proprie.

In conclusione – e non si potrebbe dirlo con parole migliori di quelle di Hacker (op. cit., 2011, p. 35): “molti dei cambiamenti più importanti sono avvenuti in quella che potremmo chiamare la ‘pre-distribuzione’ cioè il modo in cui il mercato distribuisce i suoi premi” e perciò è necessario concentrarsi su quelle “riforme del mercato che favoriscono una distribuzione più equa del potere economico e dei redditi prima che il governo riscuota le imposte e eroghi benefici”, cioè prima delle redistribuzione.

Questa concezione della pre-distribuzione – e ancora più ciò vale per la visione di Meade – appare assai più radicale e “invasiva” di quella che qualche anno fa ha costituito oggetto di dibattito – l’unico, forse, finora sul tema – in Gran Bretagna.   L’occasione venne fornita dalla menzione che del termine pre-distribution fece l’allora segretario del Labour Party, Ed Miliband, durante un discorso tenuto a Londra nel settembre del 2012.

Nei mesi successivi il sito Policy Network ospitò diversi interventi che commentavano la principale affermazione di Miliband e, in qualche caso, aggiungevano la loro concezione del termine. Miliband aveva affermato: “La pre-distribuzione consiste nel dire: non possiamo permetterci di essere permanentemente bloccati in un’economia di bassi salari”. Dunque, è stato questo il tema più dibattuto: quello dei salari e della loro altezza.

Si tratta certamente di un tema rilevante e di natura pre-distributiva ma altrettanto certamente non racchiude in sé tutti gli aspetti della pre-distribuzione, soprattutto se le politiche rilevanti per elevare i salari vengono intese – ed è questo il caso – come politiche di sostegno diretto ai redditi da lavoro, e non come insieme di interventi che, anche indirettamente, possono contribuire a far crescere i salari nel loro complesso oltre che a realizzare altri obiettivi rilevanti per ridurre la disuguaglianza di mercato.

Appare, perciò, limitativo concepire la pre-distribuzione come una politica diretta esclusivamente ad elevare i salari. In realtà, nel dibattito di cui si è detto è stata spesso proposta un’altra concezione della pre-distribuzione, che tende a farla quasi coincidere con le politiche per l’eguaglianza delle opportunità, dirette a realizzare  il sempre agognato levelling the playing field. Questa posizione porta a concentrarsi in modo quasi esclusivo sul capitale umano, concependo questa come l’unica dimensione rilevante delle opportunità.

In realtà per contrastare la disuguaglianza che si crea nei mercati occorre porsi obiettivi ampi, numerosi e piuttosto radicali e dotarsi di strumenti all’altezza del compito. Occorre, in particolare, intervenire sulle regole del gioco, come alcune osservazioni di Hacker, anche successive al suo articolo originario sulla pre-distribution (J. Hacker, “The free market fantasy”, in Policy Network, 23 april 2014) sembrano confermare.

In base a queste considerazioni si può dire che una politica diretta a prevenire le disuguaglianze di mercato dovrebbe ricadere in tre grandi ambiti: quello delle dotazioni, quello “regole del gioco” – cioè le modalità di funzionamento dei mercati che chiamano in causa anche i diritti di proprietà -, e quello delle politiche redistributive. Quest’ultima affermazione non sembri paradossale: le politiche redistributive possono avere, come si dirà, effetti predistributivi. Gli interventi, dunque, dovrebbero svolgersi su una pluralità di piani e il loro effetto ultimo dovrebbe essere quello di rafforzare chi è debole nel mercato e indebolire chi, invece, è troppo forte. A tali interventi sarà dedicata la seconda parte di questo articolo.

* Questo articolo è la prima parte di una sintesi con adattamenti del capitolo conclusivo del volume “Il mercato rende diseguali” a cura di M. Franzini e M. Raitano, il Mulino 2018. La seconda verrà pubblicata sul prossimo numero del Menabò