Siamo entrati, da tempo, in un’altra stagione. La storia è tornata. È tornata l’urgenza per la politica di riconquistare ed esercitare il suo primato sull’economia, condizione necessaria, certo non sufficiente, di democrazia sostanziale. Storia e, quindi, domanda di politica sono tornate per manifesta insostenibilità del principio regolativo neo-liberista dominante dagli anni ‘80 a scala globale e nell’Unione europea. È un’insostenibilità poliedrica: geo-politica, macroeconomica, sociale, spirituale e, conseguentemente, democratica. Nel 2007-2008, si è manifestata sul versante strettamente economico. A partire dal 2016, con la Brexit e poi con la prima Presidenza Trump, gli altri versanti sono collassati in eventi “elettorali”. Karl Polanyi è il “classico” più utile per interpretare il passaggio di fase in corso: la domanda di politica riemerge perché la società oggi, proprio come alla fine degli anni ‘20, chiede protezione sociale e identitaria dal dominio dell’economico.
Tale scenario motiva l’utilità di rianimare e aggiornare la cultura della “programmazione economica”, il riferimento più o meno rilevante delle politiche pubbliche in Occidente per oltre mezzo secolo, dalla seconda metà degli anni ‘20 alla fine degli anni ‘70. Un insieme di modelli ed esperienze radicalmente divergenti, anche opposte per finalità perseguite: da un lato, il New Deal (Stati Uniti); l’agenda di Keynes, il Piano Beveridge e i programmi laburisti di nazionalizzazioni (Regno Unito); il planismo belga e francese; i programmi socialdemocratici scandinavi; dal lato opposto, i regimi totalitari, fascista e nazista, nell’Europa continentale.
La stagione della programmazione economica in Italia. Dopo la Seconda Guerra mondiale, la programmazione economica viene riconvertita con originalità in Italia. All’Assemblea Costituente, era largamente condiviso il principio di intervenire nell’economia attraverso programmi di medio periodo per lo sviluppo e il lavoro. Nel dibattito nella III Sottocommissione (Rapporti economici), è riconoscibile l’apporto del Manifesto di Camaldoli, a sua volta segnato dalla Dottrina sociale della Chiesa. Come pure è riconoscibile il contributo dei citati Lord inglesi, veicolati innanzitutto dal Partito Repubblicano. È riconoscibile, infine, anche l’influenza delle esperienze, positive e negative, dell’economia di piano espressa da socialisti e comunisti. In sintesi, la cultura della programmazione fu il retroterra imprescindibile per la scrittura dell’Art 1 e, in specifico, degli articoli 41 e seguenti della nostra Carta fondativa.
La programmazione italiana, nelle diverse interpretazioni di DC, Pri, Psi e Pci, delle organizzazioni sindacali, dell’associazionismo e finanche della Chiesa, includeva un ampio spettro di obiettivi e strumenti: da interventi sui fattori di contesto (le infrastrutture materiali e immateriali), a “riforme di struttura” (dall’agricoltura all’urbanistica), a investimenti in filiere industriali essenziali allo sviluppo (dalla chimica, all’acciaio, all’energia), a nazionalizzazioni per la produzione diretta di beni di cittadinanza. I “Piani” susseguitisi dalla fine degli anni ‘40 fino alla fine degli anni ‘70, si prefiggevano sostanzialmente due obiettivi diretti, strettamente interdipendenti: la piena occupazione completata di welfare e il riequilibrio territoriale. I due obiettivi erano perseguiti nell’attenzione alla Bilancia dei Pagamenti che, dopo la fine degli Accordi di Bretton Woods e il primo shock petrolifero, diventa vincolo prioritario.
Il primo esempio di programmazione economica fu il “Piano del lavoro per la rinascita dell’economia nazionale” preparato dalla Cgil di Giuseppe Di Vittorio (1949). In scia, nasce nel 1950 la “Cassa per il Mezzogiorno”, frutto dello Svimez di Pasquale Saraceno. Segue lo “Schema di sviluppo dell’occupazione e del reddito in Italia nel decennio 1955-1964”, (“Schema Vanoni”, dal nome del Ministro del Bilancio del Governo Scelba), primo esempio di programmazione generale. All’inizio degli anni ‘60, si registra un’offensiva nell’universo cattolico, anche a seguito dell’enciclica “Mater et Magistra” di Giovanni XXIII (maggio 1961): i convegni della DC a San Pellegrino (settembre, 1961, 1962, 1963) e l’assemblea delle Acli per “Il Piano economico” (settembre 1962). Sul versante del PCI, spiccano tre appuntamenti rilevanti: “Tendenze del capitalismo italiano” (1962); “Tendenze del capitalismo europeo” (1965); “Il capitalismo italiano e l’economia internazionale” (1970).
In tale contesto culturale e politico, il Ministro del Bilancio (Governo Fanfani IV) Ugo La Malfa presenta la “Nota Aggiuntiva” alla “Relazione generale sulla situazione economica del Paese” (1962). È il momento più alto di politica programmatoria in Italia. Dalla Nota, con il varo dei governi di centro-sinistra, la programmazione diviene la “missione” del Partito socialista: prima il “Piano Giolitti”, soffocato in culla dalle resistenze democristiane e industriali; poi il “Programma di sviluppo economico per il quinquennio 1965-1969”, (“Piano Pieraccini”, anche qui dal nome del titolare del Ministero) e Segretari Generali della programmazione economica di grande spessore culturale e politico (ad esempio, Giorgio Ruffolo, autore di “Progetto ‘80” per il 1971-1975).
La contrastata stagione si chiude nel 1978 nei mesi successivi all’assassinio di Aldo Moro, in un quadro di profondi mutamenti nell’economia internazionale e nelle società. Tramonta irreversibilmente nel sangue il tentativo dei due principali partiti italiani, prigionieri della Guerra fredda, di compromesso, non soltanto “storico”, ma tra capitale e lavoro. Nel “Piano Pandolfi” (1978), la programmazione economica diventa espressione tecnocratica. Autore, in Banca d’Italia, è Tommaso Padoa Schioppa, supportato dall’allora Direttore Generale Carlo Azeglio Ciampi, nonostante le riserve del Governatore Paolo Baffi e di economisti vicini all’istituto di via Nazionale, in primis Federico Caffè. Il Piano è circoscritto alle variabili macroeconomiche: riduzione del deficit pubblico e contenimento dei salari per frenare l’inflazione, aumentare la competitività, dare ossigeno alla Lira ed equilibrio alla Bilancia dei Pagamenti. Riflette anche un’ “evoluzione” della cultura programmatoria del PCI. Come nell’art 3 del Trattato sottoscritto a Maastricht, l’occupazione diventa conseguenza meccanica della stabilità dei prezzi, del risanamento della finanza pubblica e dei mercati concorrenziali.
Un bilancio deludente. La parabola della programmazione economica ha largamente disatteso aspettative e obiettivi. Alla fine degli anni ‘70, certo l’Italia aveva fatto un lungo balzo in avanti in termini produttività industriale, di sviluppo economico, di reddito procapite, di consumi. Era entrata a pieno titolo nel G7. Ma i costi sociali erano stati enormi e drammaticamente asimmetrici, primo fra tutti l’emigrazione dal Sud. Gli squilibri territoriali e sociali che si intendeva ridurre rimanevano, ma la cultura popolare diventava “volgare”, denunciava Pier Paolo Pasolini. Il quadro macroeconomico era inciso da una finanza pubblica fuori asse (il deficit primario medio negli anni ‘70 era al 6,2%) e una bilancia dei pagamenti in sofferenza crescente, attutita dalle ricorrenti svalutazioni della Lira.
La principale ragione del fallimento dei vari piani succedutisi fino al 1978 è di natura politica. Le componenti conservatrici delle compagini di governo, prima centriste poi di centro-sinistra, inibivano le misure decisive, sia in termini di riforme di struttura che di orientamento degli investimenti nei settori chiave. Le loro constituency di riferimento, anche attraverso la violenza, fermavano indispensabili correzioni al consolidato ordine economico e sociale. Il Pci, fuori gioco a causa della sua collocazione internazionale, riconosceva la convinzione etica e l’impegno politico di uomini come Pasquale Saraceno, Ezio Vanoni, Ugo La Malfa, Antonio Giolitti, Pieraccini, Ruffolo, ma ne evidenziava la marginalità politica, al di là dei programmi di governo approvati.
La programmazione economica possibile. Nessuna retromarcia oggi è possibile. Sono abbaglianti le discontinuità. Tuttavia, la cultura della programmazione economica va rigenerata. Non si tratta di “imparare” una metodologia. Va elaborato un paradigma economico radicato in un’antropologia umanista, alternativa all’individualismo proprietario. I pilastri sono chiari: lettura meno ideologica del mercato e della concorrenza, quindi riconoscimento della necessità dell’intervento pubblico per orientare l’economia verso fini sociali; comprensione delle “tendenze” di fondo dell’economia nazionale e internazionale; consapevolezza dei stringenti vincoli esterni, determinati dall’apertura assoluta dei mercati, innanzitutto di capitali, e dalla perdita di controllo delle principali leve della politica economica (dalla politica monetaria alla flessibilità di bilancio); valutazione sistematica e tempestiva delle policy adottate.
In una deliberata eterogenesi dei fini, la strumentazione programmatica offerta dall’Unione europea andrebbe ricalibrata. In particolare, il “Piano strutturale e di bilancio di medio termine” potrebbe essere ancorato a “riforme di struttura” di segno costituzionale (a cominciare da scuola, università, ricerca, public utilities e diritto all’abitare). Il National and Regional Partnership Plan, in arrivo con il Bilancio Ue 2028-2034, potrebbe definirne, in un percorso partecipato, l’articolazione settoriale e territoriale. La principale variabile-obiettivo dovrebbero essere gli investimenti pubblici (da eseguire direttamente) e privati (da attrarre), da concentrare su poche traiettorie tecnologiche, lungo tutta la filiera (dalla ricerca di base all’utilizzo), in cooperazione con partner europei ed extra-Ue, come avviene per alcuni progetti per gli armamenti. Si dovrebbero coordinare e orientare le risorse finanziare e tecniche delle amministrazioni della Repubblica (ad ogni livello: dalle imprese partecipate dallo Stato alle agenzie specializzate). La selezione delle traiettorie dovrebbe essere compiuta in una consultazione aperta anche alle aziende private potenzialmente interessate. Finanziamenti aggiuntivi potrebbero arrivare dal phasing out della selva di agevolazioni fiscali e contributive inutilmente, spesso dannosamente, riversate su occupazione e, a pioggia, su investimenti (da ultimo le Zes). Il frammentato e scoordinato assetto istituzionale e amministrativo andrebbe riorganizzato, dotato di adeguati profili tecnici e affidato a un centro di responsabilità politica accountable (e qui si può ricordare che, a un decennio da “Industria 2015”, il programma promosso nel 2006 dal Ministro dello Sviluppo Economico Pier Luigi Bersani, il Forum Industria del PD ha elaborato un “Libro verde” incentrato sulla programmazione industriale).
Giorgio La Malfa, in un recente incontro, ha ricordato: “Aldilà dei risultati maggiori o minori, la logica della programmazione economica non era congiunturale. Non era il sostegno a breve termine dell’economia, ma lo sviluppo a medio termine”. Nel ritorno della storia, per il ritorno della politica, è la visione da riprendere, con coraggio morale e creatività intellettuale, per fare la politica economica possibile.