Di fronte alle grandi crisi economiche \u00e8 forte la tentazione di considerare la tutela della concorrenza un lusso che non ci si pu\u00f2 permettere.<\/p>\n
\u00c8 successo in occasione della crisi del \u201829, quando la disciplina antitrust negli Stati Uniti \u00e8 stata di fatto sospesa fino al 1935, prolungando la fase recessiva di almeno cinque anni (Cole, H.L. e Ohanian, L.E. (2004), New<\/em> Deal Policies and the Persistence of the Great Depression: a General Equilibrium Analysis<\/em>, Journal of Political Economy).<\/p>\n \u00c8 successo anche in occasione della crisi del 2008. In questo caso, tuttavia, le autorit\u00e0 antitrust europee hanno mostrato una buona tenuta e notevole flessibilit\u00e0, soprattutto nell\u2019accompagnare i processi di riorganizzazione del settore bancario (Olivieri, G. e Pezzoli, A., L\u2019antitrust e le sirene della crisi<\/em>, Analisi Giuridica dell\u2019Economia, 2009).<\/p>\n Ad alimentare la sfiducia nella concorrenza durante le crisi ha contribuito non poco anche una concezione della disciplina antitrust \u201cscolastica\u201d, pregiudizialmente ostile a qualunque forma di intervento pubblico.<\/p>\n La situazione drammatica nella quale ci troviamo sconsiglia vivamente la riproposizione di un simile atteggiamento.<\/p>\n Non appare inutile ricordare che \u201c\u2026il mercato \u00e8 una creazione umana e l\u2019intervento pubblico ne \u00e8 una componente necessaria e non un elemento di per s\u00e9 distorsivo o vessatorio<\/em>\u2026\u201d (Federico Caff\u00e8). Mai come oggi occorre essere consapevoli del fatto che, sia nel breve che nel medio termine, la concorrenza, opportunamente accompagnata da politiche pubbliche, \u00e8 uno strumento prezioso per evitare scarsit\u00e0, tenere bassi i prezzi e accelerare l\u2019auspicabile ripresa.<\/p>\n La cooperazione per fronteggiare l\u2019emergenza COVID-19. <\/strong>In queste settimane le autorit\u00e0 antitrust stanno mostrando ampia consapevolezza dell\u2019eccezionalit\u00e0 della situazione, impegnandosi a fornire tempestivamente indicazioni in merito alla compatibilit\u00e0 con le norme antitrust degli accordi di cooperazione riconducibili all\u2019emergenza, volti a scongiurare la scarsit\u00e0 di beni e servizi essenziali (farmaci, dispositivi medici, test diagnostici, prodotti alimentari\u2026) e assicurarne la disponibilit\u00e0 a prezzi non esorbitanti (Cfr. tra gli altri, Comunicazione della Commissione, \u201c<\/strong>Quadro temporaneo per la valutazione delle questioni in materia di antitrust relative alla cooperazione tra imprese volta a rispondere alle situazioni di emergenza causate dall’attuale pandemia di Covid-19<\/em>\u201d; ECN, \u201cJoint Statement Corona Crisis<\/em>\u201d; CMA, \u201cBusiness Cooperation in Response to COVID-19<\/em>\u201d, 25 marzo; AGCM, \u201cComunicazione dell\u2019Autorit\u00e0 Garante della Concorrenza e del Mercato sugli accordi di cooperazione e l\u2019emergenza COVID-19<\/em>\u201d, 22 aprile).<\/p>\n Solo pochi giorni fa la Commissione Europea ha deliberato la prima comfort letter<\/em> con la quale vengono preventivamente individuate le condizioni grazie alle quali sar\u00e0 possibile per i produttori di farmaci generici scambiare dati e informazioni sui medicinali necessari per le terapie intensive e mettere a punto una strategia comune per una risposta rapida e concreta (Commisione, \u201cCoordination in the pharmaceutical industry to increase production and to improve supply of urgently needed critical hospital medicines to treat COVID-19 patients<\/em>\u201d).<\/p>\n Resta invariato, invece, il rigore con il quale si combattono i cartelli, sia quando volti a sfruttare opportunisticamente la crisi per aumentare i prezzi sia quando vengono prospettati come cartelli \u201cdifensivi\u201d. Ci\u00f2 appare particolarmente rilevante per un sistema produttivo frammentato come quello italiano caratterizzato dalla presenza di numerosissime piccole imprese. Troppo spesso la collusione \u00e8 stata una costosa scorciatoia, particolarmente bene accetta per le imprese pi\u00f9 profittevoli, per mantenere in vita anche le imprese meno efficienti. Troppo spesso la produttivit\u00e0 delle imprese pi\u00f9 piccole non \u00e8 aumentata perch\u00e9 i prezzi (grazie ai cartelli) potevano rimanere alti!<\/p>\n Anche oggi i danni di medio periodo provocati da questo tipo di collusione, seppure animata dall\u2019obiettivo di surrogare l\u2019assenza di misure di welfare adeguate, non possono essere ignorati. Anzi, in questa fase ci si dovrebbe interrogare su come ridisegnare il sistema delle protezioni per chi perde il lavoro, per riqualificare i lavoratori che non torneranno alle precedenti occupazioni e per garantire un reddito a coloro che perdono il posto di lavoro.<\/p>\n I prezzi esorbitanti, gli abusi e la tutela del consumatore. <\/strong>Durante la crisi sanitaria i prezzi di alcuni prodotti possono aumentare drammaticamente a seguito di un imprevisto aumento della domanda, di carenze di offerta o delle difficolt\u00e0 che possono incontrare le forniture internazionali. I rischi di speculazioni sono particolarmente elevati.<\/p>\n Cosa possono fare le autorit\u00e0 antitrust per fronteggiare quelli che la Commissaria europea alla concorrenza, Margrethe Vestager, ha definito i \u201cprofittatori del virus\u201d?<\/p>\n Uno strumento che, in linea di principio, pu\u00f2 cogliere parte dei fenomeni speculativi \u00e8 la norma contro l\u2019imposizione di \u201cprezzi eccessivi\u201d da parte di un soggetto in posizione dominante. Si tratta di uno strumento \u201cquasi-regolatorio\u201d, controverso, utilizzato con parsimonia dalle autorit\u00e0 europee (nella legislazione statunitense non \u00e8 neanche previsto), che per\u00f2 pu\u00f2 tornare utile durante la fase emergenziale del COVID-19. I limiti nel suo utilizzo risiedono tuttavia non solo nell\u2019esistenza della posizione dominante ma anche nella complessit\u00e0 dell\u2019analisi.<\/p>\n Il secondo tipo di strumentazione a disposizione delle autorit\u00e0 antitrust \u2013 almeno per quelle che come l\u2019AGCM hanno la doppia competenza \u2013 sono le norme a tutela del consumatore, che possono aggredire pratiche commerciali scorrette idonee a sfruttare la situazione di emergenza sanitaria, alterando la capacita\u0300 di valutazione del consumatore cos\u00ec da indurlo all\u2019acquisto di beni e servizi essenziali a prezzi maggiorati.<\/p>\n Le norme a tutela del consumatore, in ragione della diversa capacit\u00e0 sanzionatoria sono meno efficaci in termini di deterrenza ma in ragione della loro flessibilit\u00e0 possono risultare particolarmente appropriate in una fase durante la quale \u00e8 necessario intervenire con rapidit\u00e0.<\/p>\n In queste settimane, sono stati numerosi i procedimenti avviati dall\u2019AGCM per pratiche commerciali scorrette che hanno facilitato l\u2019aumento dei prezzi (cfr. tra gli altri, PS11716 e PS11717 relativi alla commercializzazione rispettivamente su Amazon e eBay di prodotti disinfettanti, mascherine e altri prodotti per la sanificazione; PS11736 relativo a dispositivi per la protezione dal COVID-19 e in particolare alle mascherine FFP2 e PS11734 relativo alla commercializzazione dei kit necessari per i test sierologici).<\/p>\n Il controllo delle concentrazioni tra \u201cfailing firm defense\u201d e il consolidamento del potere. <\/strong>Nei prossimi mesi le autorit\u00e0 antitrust dovranno inoltre confrontarsi con i processi di riorganizzazione e consolidamento dei settori maggiormente interessati dalla crisi.<\/p>\n Il COVID-19 pu\u00f2 colpire anche molte imprese, pienamente efficienti prima della pandemia. L\u2019effetto \u201cdetergente\u201d, tipico di ogni fase recessiva \u2013 per alcuni versi, un\u2019opportunit\u00e0 – rischia di accompagnarsi alla distruzione di parti significative del nostro sistema produttivo.<\/p>\n La sfida per la politica della concorrenza sar\u00e0 pertanto quella di accompagnare la ricostruzione del tessuto produttivo attraverso un utilizzo ampio e selettivo degli aiuti di stato e un approccio rigoroso ma flessibile al controllo delle concentrazioni (Cfr. la Comunicazione della Commissione, \u201cQuadro temporaneo per le misure di aiuto di Stato\u201d <\/em>(<\/strong>2020\/C 91 I\/01). Si rinvia, inoltre, a Padilla, J. e Petit, N. (2020), Competition policy and the COVID-19 opportunity<\/em>, Concurrences,; Cabral F., Hancher L., Monti G. e Feases A. R. (2020), EU Competition Law and COVID-19<\/em>, TILEC Discussion Paper; Motta, M. e Martini, P. (2020), Europa a rischio di un\u2019epidemia di aiuti di Stato<\/em>, Lavoce).<\/p>\n Una parte dei processi di aggregazione potranno avere natura pro-competitiva, contribuendo a superare le inefficienze legate alla dimensione che caratterizzano parte del nostro sistema produttivo.<\/p>\n Altri, anche se in mercati pi\u00f9 concentrati, potrebbero comunque non presentare criticit\u00e0 concorrenziali, quando i) l\u2019impresa oggetto di acquisizione, non ha altre alternative se non l\u2019uscita dal mercato, ii) non esiste una soluzione meno restrittiva (ad es. l\u2019acquisizione da parte di un\u2019altra impresa); c) in assenza della concentrazione gli asset<\/em> dell\u2019impresa target<\/em> andrebbero perduti e le perdite di posti di lavoro sarebbero maggiori. In altri termini, quando pu\u00f2 applicarsi la cos\u00ec detta failing firm defense<\/em>.<\/p>\n Sar\u00e0 bene, tuttavia, che le stringenti condizioni richieste per la failing firm defense<\/em> vengano soddisfatte e che l\u2019auspicabile ricorso al buon senso non sia troppo sensibile agli appelli insidiosi a favore di un approccio pi\u00f9 permissivo.<\/p>\n Anche in una fase recessiva, infatti, la concentrazione del potere economico deve restare la principale preoccupazione delle autorit\u00e0 antitrust (Cfr. Amato, G. (1998), Il Potere e l\u2019antitrust. Il dilemma della democrazia liberale nella storia del mercato<\/em>, Il Mulino e, da ultimo, Fox, E. (2020), Antitrust and Power: the State, the Market and the Virus<\/em>, Competition Policy International), anche quando la riduzione della concorrenza sembra promettere un minore impatto di breve sull\u2019occupazione. Le autorit\u00e0 di concorrenza europee hanno mostrato in pi\u00f9 di un\u2019occasione come buon senso, rapidit\u00e0 e rigore possano trovare un punto di equilibrio soddisfacente.<\/p>\n In assenza di un tale equilibrio, rischia di riproporsi in termini ancora pi\u00f9 esasperati il dibattito che lo scorso anno, in occasione del divieto della concentrazione Siemens\/Alshtom<\/em> da parte della Commissione, ha visto confrontarsi non tanto le ragioni della concorrenza e quelle della politica industriale, quanto piuttosto l\u2019indipendenza delle decisioni in materia di concorrenza e la politica. Ovvero, in un\u2019altra prospettiva, l\u2019accettazione di monopoli, oggi<\/em><\/strong>, per meglio difendere con campioni europei la nostra base industriale dall\u2019aggressivit\u00e0 della Cina, domani<\/strong>, quando il mercato sar\u00e0 pi\u00f9 ampio.<\/p>\n Il dibattito relativo al rapporto tra antitrust e politica industriale, gi\u00e0 in pieno sviluppo prima del COVID-19 (Cfr. A Franco-German Manifesta for a European Industrial Policy fit for the 21st Century<\/em>, 19 febbraio 2019; Rey, P. e Tirole, J. (2019), Keep Politics out of Europe\u2019s Competition Policy,<\/em> Project-Syndacate. Org; Lowe, P. (2019), Competition and Industrial Policy: How can they work together?<\/em>, Conferenza Associazione Antitrust Italiana), non potr\u00e0 che riprendere ma in una prospettiva radicalmente diversa, pi\u00f9 consapevole della necessit\u00e0 di integrazione tra antitrust e politiche pubbliche.<\/p>\n Nei prossimi anni, infatti, anche la politica della concorrenza dovr\u00e0 confrontarsi con le sfide inerenti a valutazioni di pi\u00f9 lungo periodo, pi\u00f9 sensibili a una visione dinamica del processo competitivo (Cfr. Jenny, F. (2020), Economic resilience, globalisation and market governance. Facing the COVID-19 test<\/em>, CEPR Covid Economics Review).<\/p>\n Lo shock determinato dal COVID-19 e la sostanziale impreparazione delle nostre economie suggeriscono tuttavia che alcune scelte importanti per non trovarsi nuovamente impreparati di fronte a fenomeni analoghi – siano essi nuove epidemie o calamit\u00e0 naturali legate ai cambiamenti climatici \u2013 richiedono un orizzonte temporale non necessariamente coerente con le logiche del mercato.<\/p>\n Il principio di precauzione che oggi consiglierebbe di riallocare risorse verso il sistema sanitario, energie pulite, istruzione e digitalizzazione dei settori pi\u00f9 maturi dell\u2019economia, difficilmente pu\u00f2 fare a meno di politiche pubbliche. Senza l\u2019aiuto di queste politiche anche la fiducia nella concorrenza \u2013 nelle fasi di crisi pi\u00f9 debole del solito \u2013 rischia di attenuarsi.<\/p>\n La concorrenza e la rilegittimazione dell\u2019intervento pubblico. <\/strong>In un periodo costellato da cattive notizie la rilegittimazione dell\u2019intervento pubblico pu\u00f2 essere un\u2019eccezione. Dopo anni di ideologica contrapposizione tra Mercato e Stato, lo shock prodotto dal COVID-19 conferma che per fronteggiare la crisi, la politica della concorrenza costituisce uno strumento prezioso che per\u00f2 va sempre pi\u00f9 integrato con altre politiche pubbliche idonee a rendere socialmente accettabile l’uscita dal mercato delle imprese non efficienti e a orientare l\u2019allocazione delle risorse verso quegli obiettivi il cui orizzonte temporale non sempre \u00e8 coerente con il mercato (Cfr. Pezzoli, A. (2019), \u201cWith a little help from my friends. Quale politica della concorrenza per l\u2019economia digitale?<\/em>\u201d, Economia Italiana).<\/p>\n Tuttavia il rischio che l\u2019intervento pubblico si riproponga nelle forme vecchie della \u201cnormalit\u00e0\u201d pre-virus \u00e8 elevato. E il desiderio di normalit\u00e0 non ci deve far dimenticare che la \u201cnormalit\u00e0\u201d \u00e8 stata parte del problema.<\/p>\n Utilizzare le restrizioni concorrenziali come ammortizzatore sociale improprio \u00e8 un lusso che non ci possiamo pi\u00f9 permettere. Rischia di compromettere le possibilit\u00e0 di essere competitivi per tornare a crescere e fronteggiare i problemi della disoccupazione e delle nuove povert\u00e0.<\/p>\n Se alla politica della concorrenza \u00e8 inappropriato chiedere un contributo diretto per ricostruire il tessuto produttivo e per soddisfare il principio di precauzione, \u00e8 invece del tutto legittimo chiedere una visione pi\u00f9 sensibile alla componente dinamica del processo competitivo. Il rigore nell\u2019applicazione della disciplina antitrust non verrebbe meno e il suo contributo, anche nei prossimi anni, continuer\u00e0 ad essere prezioso.<\/p>\n <\/p>\n <\/p>\n *AGCM. Le opinioni espresse in queste brevi note non impegnano l\u2019istituzione di appartenenza.<\/em><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":" Andrea Pezzoli osserva che, nelle crisi, la disciplina antitrust \u00e8 un problema mentre la concorrenza, integrata da politiche appropriate, pu\u00f2 essere parte della soluzione. A suo parere oggi la sfida per le autorit\u00e0 antitrust \u00e8 contribuire alla ricostruzione dei mercati, favorendo, nel breve, la cooperazione per fronteggiare l\u2019emergenza ma lasciando inalterato rigore nei confronti dei \u201cprofittatori del virus\u201d. 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