A partire dall’invasione russa del territorio ucraino, iniziata il 24 febbraio 2022, le sanzioni internazionali hanno assunto un ruolo fondamentale: si è riposta in esse la speranza di indebolire l’economia russa al punto di impedire in modo determinante il finanziamento della guerra. Se tale obiettivo non è stato raggiunto nel breve periodo, soprattutto a causa della forte dipendenza energetica che lega l’Europa a Mosca, è possibile prevedere che il regime sanzionatorio imposto dall’UE e i suoi principali alleati abbia effetti nel medio-lungo periodo. Bisogna però interrogarsi anche sulle sue conseguenze per i paesi sanzionatori. L’analisi che segue cerca di fare chiarezza sul vasto e complesso regime sanzionatorio per poi focalizzarsi sugli effetti delle sanzioni nelle principali province italiane interessate all’interscambio con Mosca.
Il nuovo sistema di misure restrittive adottato dagli Stati Uniti, dall’UE e da altri alleati (in particolare il Canada e il Regno Unito) è pervasivo: tanto dal punto di vista quantitativo che qualitativo dato che le sanzioni colpiscono molteplici settori dell’economia russa, accentuando ed estendendo quanto predisposto nel 2014 a seguito dell’invasione della Crimea.
Le sanzioni imposte dall’UE, al mese di aprile 2023, comprendono dieci pacchetti e possono essere divise in quattro gruppi: sanzioni individuali, sanzioni commerciali, sanzioni finanziarie e sanzioni in ambito energetico.
Le sanzioni dei primi due gruppi sono state inasprite rispetto alle misure adottate nel 2014; le vere e proprie novità del nuovo regime sanzionatorio riguardano i settori finanziario ed energetico.
Con riferimento al primo, si è impedito l’accesso della Russia ai mercati dei capitali dell’UE, degli Stati Uniti e di altri alleati (quali il Canada e il Regno Unito). In particolare, è stato introdotto il divieto di accendere prestiti o crediti e comprare titoli da enti finanziari russi. Inoltre, attraverso l’esclusione delle principali banche russe dal sistema SWIFT, si mira ad isolare Mosca dai circuiti finanziari internazionali. Anche la Banca Centrale russa è stata colpita dalle sanzioni rendendo impossibile il suo accesso alle riserve di valuta estera detenute nell’UE. Nel complesso, si stima che più della metà delle riserve russe siano congelate a causa dell’imposizione di tali misure anche da parte americana, inglese e canadese.
Nel settore dell’energia l’azione è duplice, da un lato si è bloccato il commercio di beni a duplice uso, dall’altro si è cercato di ridurre le importazioni di carbone e di oil&gas.
È con il quinto pacchetto che il Consiglio vieta l’acquisto, l’importazione, il trasferimento diretto o indiretto dalla Russia di carbone ed altri combustibili fossili solidi. Il sesto pacchetto invece introduce il divieto di acquisto, importazione, trasferimento, diretto o indiretto, di petrolio greggio o di prodotti petroliferi se esportati dalla Russia per via marittima. Le disposizioni in materia sono entrate in vigore il 5 dicembre 2022 per il petrolio greggio e il 5 febbraio 2023 per altri prodotti petroliferi raffinati. È stato poi stabilito un tetto (price cap) al prezzo del petrolio e del gas per limitare picchi di prezzo e per ridurre in maniera consistente i ricavi russi.
Le misure descritte sono riassunte nella Tabella 1 e confrontate con quelle imposte nel 2014 per evidenziare la differenza e la profondità delle sanzioni più recenti.
Tabella 1: Sanzioni 2014 vs 2022
| 2014 | 2022 | |
| Sanzioni commerciali | – Divieto di esportare o importare armi da fuoco;- Divieto di esportare beni a duplice uso. | Disapplicazione clausola nazione più favorita;Divieto di esportare:- tecnologie d’avanguardia; – macchinari e attrezzature per il trasporto; – beni e tecnologie per i settori aeronautico e spaziale;- prodotti per la navigazione marittima e tecnologie di radiocomunicazione; – beni a duplice uso; – beni di lusso; – armi da fuoco ad uso civile e altro materiale militare. – Divieto di importare: – acciaio, prodotti siderurgici e ferro; – oro; – cemento, asfalto, legno, carta, gomma sintetica e materie plastiche; – prodotti ittici e liquori; – sigarette e cosmetici. |
| Sanzioni finanziarie | – Accesso limitato per alcune banche russe ai mercati primari e secondari dell’UEand companies. | – blocco attività finanziarie della Banca Nazionale russa, per un valore di 300 miliardi di dollari, da parte dell’UE e dei paesi del G7; – esclusione dal sistema SWIFT; – congelamento delle riserve estere della Banca Nazionale russa. |
| Sanzioni individuali | – 164 persone e 44 entità soggette a congelamento di beni e divieto di viaggio. | – 1473 persone e 205 entità soggette a congelamento di beni e divieto di viaggio. |
| Sanzioni energia | – limitare l’accesso a certe tecnologie e servizi necessari nel settore petrolifero. | Divieto di esportazione di: – beni e tecnologie specifici necessari per la raffinazione del petrolio; – attrezzature, tecnologie e servizi per l’industria dell’energia; Divieto di importazione di: – petrolio greggio; – carbone; – prodotti petroliferi raffinati; – price-cap sul prezzo del petrolio. |
Il giudizio sull’efficacia economica delle recenti sanzioni nei confronti della Russia dopo un anno è incerto, ed è difficile esprimere una valutazione conclusiva. I dati economici disponibili sono talvolta parziali, comunque quelli provenienti dai partner commerciali russi mostrano come le importazioni russe siano calate in una misura compresa tra il 20 e il 25% dall’inizio della guerra. Secondo quanto riportato dal Consiglio europeo la diminuzione delle esportazioni verso la Russia dopo l’introduzione delle sanzioni ammonta a oltre 43,9 miliardi di euro, quello delle importazioni a 91,2 miliardi.
Per quanto riguarda l’impatto sull’economia italiana, la nostra analisi si focalizza sulle esportazioni verso la Russia sia dall’Italia nel complesso, sia dalle principali province interessate al commercio con Mosca. La Figura 3 mostra la dinamica delle esportazioni italiane in valore per gli ultimi anni, sia verso la Russia, sia verso il Mondo. Nel 2018-19, quindi dopo le sanzioni del 2014 e prima del Covid-19, non si sono avute significative variazioni, l’andamento era piuttosto in linea, mentre le cose sono andate diversamente nel 2021-22 con un crollo delle esportazioni verso la Russia pari quasi al 30%. Il dato contrasta con l’incremento di circa il 20% verso il Mondo per lo stesso periodo. Occorre tuttavia notare che in aggregato l’interscambio commerciale con Mosca non è molto rilevante: nel 2019 le esportazioni rappresentavano l’1,64% delle esportazioni italiane complessive e le importazioni dalla Russia erano pari al 3,38% delle importazioni totali, anche se concentrate in settori chiave, come quello energetico. In aggregato l’impatto negativo delle sanzioni non sembrerebbe rilevante, ma possano però essersi verificati consistenti effetti a livello locale.
Figura 3: Variazione complessiva delle esportazioni italiane in valore, verso la Russia e il mondo per il periodo 2018-19 e 2020-2022
Le province che esportavano beni per un valore superiore a 50 milioni di euro verso Mosca nel 2021sono: Bergamo, Bologna, Brescia, Cuneo, Milano, Modena, Padova, Reggio Emilia, Torino, Treviso, Verona e Vicenza. Per tutte la quota dell’export totale verso la Russia non era superiore all’1% (la percentuale più alta si ha a Treviso: 0,64%). Tuttavia, una variazione percentuale negativa significativa potrebbe segnalare effetti rilevanti sulle realtà locali.
Nella Figura 4 riportiamo la variazione percentuale delle esportazioni in valore verso la Russia e verso il Mondo per gli anni 2020-2021 e poi 2021-2022. Tra il 2021 e il 2022 le esportazioni verso Mosca sono diminuite ovunque a eccezione di quattro province (Bologna, Cuneo, Reggio Emilia e Verona), a causa dell’imposizione delle sanzioni. In alcuni casi la diminuzione è significativa – ad esempio, a Torino è pari al 70%. Lo stesso non è accaduto alle esportazioni verso il Mondo per le quali si osserva in generale un rallentamento, ma con tassi di crescita positivi superiori al 10%. Le eccezioni sono, da un lato, Cuneo con tassi di crescita inferiori al 10% e, dall’altro, Milano e Torino dove si è avuta un’accelerazione delle esportazioni verso il Mondo rispetto al 2020-21. Considerando che in queste due province si è verificata una rilevante diminuzione delle esportazioni verso la Russia, si può ipotizzare che abbia avuto luogo una sostituzione di mercati di sbocco. Ma non si può escludere che almeno in parte abbia avuto luogo una triangolazione.
Figura 4: Dinamica delle esportazioni dalle province italiane che esportano maggiormente verso la Russia e il mondo, 2018-19 e 2020-2022 (peso percentuale dell’export verso la Russia in parentesi)
In effetti, il rinnovato utilizzo delle sanzioni economiche per influenzare il comportamento di uno Stato target richiede una riflessione su come minimizzare gli effetti negativi nei paesi sanzionatori che potrebbero, appunto, anche alimentare fenomeni di elusione tramite triangolazione.
È ancora troppo presto, come si è detto, per valutare l’efficacia delle sanzioni imposte alla Russia. Le analisi più recenti basate sui principali indicatori macroeconomici suggeriscono che, sebbene non così profondamente come atteso, le sanzioni stanno avendo un effetto sull’economia russa che risulterà più significativo nel medio-lungo periodo.
D’altro canto, le sanzioni colpiscono in maniera differenziata settori e realtà locali dell’economia sanzionatrice che è bene monitorare ed eventualmente sostenere con misure ad hoc. I dati che abbiamo presentato mostrano che la capacità esportatrice aggregata del sistema Italia non sembra essere stata compromessa dalla pur consistente diminuzione delle esportazioni verso la Russia. Sembra, invece, che le sanzioni abbiano ridotto in modo consistente le esportazioni verso la Russia in alcune realtà locali che però sembrano aver indirizzato quelle esportazioni verso mercati alternativi (in particolare, le province di Milano e Torino). Tuttavia è importante continuare a monitorare la situazione anche per valutare se l’apparente sostituzione non nasconda fenomeni di triangolazione.
* Questo articolo è estratto dal contributo al progetto RUSPOL realizzato da CEMAS Sapienza per l’Unità Analisi e Programmazione del Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale.